2. NATURALEZA DE LAS FACTURAS.

Sobre la naturaleza jurídica de la factura de servicios públicos domiciliarios se han elaborado diversas tesis dado que, si bien el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 se titula “Naturaleza y requisitos de la factura”, lo cierto es que la ley no precisó su naturaleza.

En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado durante varios años consideró que, entre otros, los actos de facturación de las empresas de servicios públicos, eran actos administrativos y tal consideración se apoyaba en que la prestación de estos servicios constituía una función pública(2).

Por su parte, la línea conceptual de esta Oficina Asesora Jurídica ha sido uniforme y reiterada al señalar que desde la perspectiva de la Ley 142 de 1994, la factura no constituye un acto administrativo. La línea de argumentación es la siguiente:

De acuerdo con el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos es la cuenta de cobro que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo del contrato de servicios públicos.

Adicionalmente, el artículo 154 ibídem dispone que contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa procede el recurso de reposición.

Con apoyo en los citados artículos, se tiene que la factura de cobro es el medio a través del cual la empresa da a conocer al usuario el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes.

Previo a la expedición de la factura, la empresa de servicios públicos realiza unos procedimientos internos de medición y tasación de esos consumos, es decir, toma una decisión y la da a conocer al usuario por medio de la factura, la cual una vez puesta en conocimiento del usuario, permite que éste pueda presentar reclamación ante la empresa, es decir, no puede interponer directamente recurso contra la factura.

Ciertamente, según el inciso 3º del artículo 154 antes citado, los recursos proceden solo contra la decisión posterior de la empresa mediante la cual decide la reclamación del usuario, lo cual es aceptado por los distintos despachos judiciales cuando en el trámite de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se impugnan los actos de facturación de las empresas de servicios públicos y las decisiones de segunda instancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, no se exige que se demande la factura, como requisito de un acto jurídico complejo.

En reciente pronunciamiento el Consejo de Estado, básicamente a partir de la consideración de que la prestación de los servicios públicos no es función pública, dejó atrás el criterio que sostenía que los actos de facturación de los servicios públicos domiciliarios son actos administrativos(3).

Finalmente, conviene destacar que una, entre las varias consecuencias que se derivan de considerar que la factura no constituye un acto administrativo, consiste en que no requiere de notificación personal como forma de darla a conocer a los suscriptores o usuarios, ya que la Ley 142 en su artículo 148 establece que en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, sin que establezca nada acerca de la obligatoriedad de la notificación personal.

En efecto, la Ley 142 de 1994 no previó la notificación personal como forma de dar a conocer las facturas de servicios públicos a los usuarios, pues bastará el envío de la factura al domicilio donde se presta el servicio, o en las condiciones previstas en el contrato de condiciones uniformes.

La factura de cobro de los servicios públicos, no es más que el instrumento a través del cual las empresas que lo prestan, cobran el precio en desarrollo del contrato de servicios públicos.

De manera que, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.

En esa medida, la factura expedida por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no un acto administrativo y por ende opera la prescripción y no la pérdida de fuerza ejecutoria prevista en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, de conformidad con el inciso tercero del artículo 130 de la Ley 142, la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial; aspecto sobre el cual profundizaremos más adelante en este concepto unificador.

2.1 A LOS SUSCRIPTORES O USUARIOS RESIDENCIALES NO SE LES PUEDE EXIGIR TÍTULO VALOR PARA RESPALDAR EL PAGO DE LAS FACTURAS.

El artículo 147 citado dispone que en las condiciones uniformes de los contratos se puede establecer la obligación de que los usuarios respalden con un título valor el pago de las facturas.

Mediante Sentencia C-389 de 2002, la Corte Constitucional encontró ajustada esta norma al ordenamiento jurídico, pero en el entendido que la obligación de garantizar el pago de las facturas con un título valor, no se aplica a los suscriptores o usuarios de inmuebles residenciales. La Corte apoya su decisión en que esa exigencia hace gravosa la situación de estos usuarios y en que su aplicación a casos concretos puede constituir un obstáculo para el derecho de acceso a los servicios públicos.

2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.

También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.

La Jurisprudencia Constitucional(4) respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:

“No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad.”