1. INTRODUCCIÓN A LOS CONCEPTOS DE ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES Y CLASIFICACIÓN DE INMUEBLES NO RESIDENCIALES EN FUNCIÓN DEL USO.

 

1.1. Principios constitucionales que orientan la labor de estratificación y clasificación de inmuebles.

De forma previa a desarrollar los conceptos de (i) estratificación de inmuebles residenciales y

(ii) clasificación de inmuebles no residenciales por efectos de su uso, se considera pertinente indicar que ambas categorías de clasificación parten del mandato constitucional que obliga a que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, además del principio de costos, atienda el de solidaridad y redistribución de ingresos.

Respecto de lo anterior, el artículo 367 de la Constitución Política dispone en su inciso primero que “[l]a ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.”. A su vez, el artículo 368 ibídem, en armonía con el artículo anterior, señala que “[l]a Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos que cubran sus necesidades básicas.”

Como consecuencia de tales mandatos, la Constitución estableció (i) la obligación del Estado y de las personas más favorecidas de apoyar el financiamiento para la prestación de los servicios públicos domiciliarios a las personas de menores ingresos y (ii) el derecho de las personas menos favorecidas a recibir subsidios que les permitan acceder a dichos servicios, en condiciones de eficiencia, continuidad y calidad.

Sobre la lectura que debe darse a las disposiciones constitucionales antes anotadas, la Corte Constitucional, en sentencia C–086 de 1998, con ponencia del Doctor Jaime Araujo Rentería, indicó lo siguiente:

“Específicamente, en lo que hace a los servicios públicos domiciliarios, el artículo 367 de la Constitución delegó en el legislador la facultad de establecer competencias, responsabilidades, cobertura, calidad y financiamiento de estos servicios. Al igual que la determinación de los criterios y factores que habrían de tenerse en cuenta para fijar las correspondientes tarifas. En desarrollo de este mandato constitucional, se expidió la Ley 142 de 1994.

En esta ley, el legislador, haciendo uso de la atribución constitucional a que se ha hecho referencia, estableció dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la población de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución en esta materia.

El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (art. 368 de la Constitución). Subsidios que, por disposición de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia.

Por tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento (L. 142/94, art. 99).

El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial.”

De acuerdo con lo expuesto, si la población de escasos recursos (usuarios subsidiables) tiene derecho a recibir subsidios y los sectores más favorecidos (contribuyentes) tienen la obligación correlativa de pagar un recargo en su tarifa, con el objetivo de atender en algún porcentaje los menores valores a pagar por los usuarios de menores ingresos, la ley debió establecer los mecanismos de clasificación que permitan identificar tanto a los usuarios receptores del beneficio como aquellos que, por sus condiciones, están en la obligación de soportar la carga a la que aquí nos hemos referido.

En línea con lo anterior, los mecanismos que estableció la ley y la regulación para garantizar la aplicación del principio de solidaridad y redistribución de ingresos son (i) la estratificación de inmuebles residenciales y (ii) la clasificación de inmuebles no residenciales, atendiendo las condiciones especiales de su uso.

 

1.2. Desarrollo legal del concepto de solidaridad y redistribución del ingreso e identificación de usuarios subsidiables y contribuyentes.

En desarrollo de los mandatos constitucionales expuestos, la Ley 142 de 1994, en el numeral 29 de su artículo 14, definió los subsidios como “la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”.

Por su parte, el numeral 3 del artículo 5 de la misma Ley, dispuso como obligación de los municipios y distritos, la de otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del ente territorial. Asimismo, el numeral 3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 estableció que “Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.”

Ahora bien, para efectos de identificar a los usuarios con derecho a recibir subsidios, que son aquellos considerados como de menores recursos, los incisos primero y segundo del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, señalaron lo siguiente: (i) “Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.” y, (ii) que al crear los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, “Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley.”. De lo anterior, se desprende que en el sector de los servicios públicos domiciliarios “las personas de menores ingresos” a que se refiere la Constitución, son los usuarios que habiten inmuebles ubicados en (i) los estratos residenciales 1 y 2 y (ii) en el estrato 3 de acuerdo con lo que disponga la regulación y siempre que haya recursos disponibles para el efecto.

De otro lado, el numeral 1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 47 de la Ley 143 de 1994 dispusieron que los usuarios de estratos 5 y 6 y los de clasificación no residencial (industrial y comercial) son los sujetos obligados a realizar o pagar los aportes, factores o contribuciones de solidaridad, destinados para el otorgamiento de subsidios a favor de los usuarios residenciales de menores ingresos.

Entonces, de acuerdo con lo establecido por la Ley 142 de 1994, el régimen de subsidios y contribuciones, como base de los conceptos de estratificación y clasificación de inmuebles, se resume en la siguiente tabla:

TIPO DE USUARIO

SUBSIDIOS

CONTRIBUCIONES

Residencial – Estrato 1

Tiene derecho a recibirlos

No realiza contribuciones.

Residencial – Estrato 2

Tiene derecho a recibirlos

No realiza contribuciones.

Residencial – Estrato 3

Tiene derecho a recibirlos, de acuerdo con lo que disponga la regulación y siempre que haya

recursos disponibles para el efecto.

No realiza contribuciones.

Residencial – Estrato 4

No recibe subsidios.

No realiza contribuciones.

Residencial – Estrato 5

No recibe subsidios.

Realiza contribuciones

Residencial – Estrato 6

No recibe subsidios.

Realiza contribuciones

No Residencial – Comercial

No recibe subsidios.

Realiza contribuciones

No Residencial – Industrial

No recibe subsidios.

Realiza contribuciones

No obstante, conviene precisar que en el caso de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, actualmente solo pagan contribución de solidaridad los usuarios de estratos residenciales 5 y 6, los usuarios no residenciales comerciales y algunos usuarios de naturaleza industrial, con fundamento en el artículo 2 de la Ley 1430 de 2010[1], reglamentada por el Decreto 2860 de 2013[2], y en el artículo 102 de la Ley 1450 de 2011[3], reglamentada por el Decreto 654 de 2013[4]. Ambos Decretos compilados en el Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016[5].

Conforme a lo expuesto, la estratificación de inmuebles residenciales y la clasificación de inmuebles no residenciales en virtud de su uso, son fundamentales en el desarrollo y aplicación del principio constitucional y legal de solidaridad y redistribución de ingresos, por lo que, a continuación, se definirán y analizarán dichos conceptos.