2. RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN 

2.1. Competencia para estratificar y adopción de la estratificación. 

De conformidad con lo establecido en el numeral primero del artículo 101 de la ley 142 de 1994, es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva. 

Ahora bien, el numeral 2 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, permite a los alcaldes contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica. 

De igual forma, de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del articulo 101 de la Ley 142 de 1994, la Nación y los departamentos pueden dar asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la estratificación; para realizar las estratificaciones y los departamentos pueden dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes o menores a los gastos de funcionamiento con base a la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior. 

Una vez desarrolladas las labores necesarias para la estratificación, de acuerdo a lo establecido en el numeral 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, el alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Estos resultados deben ser notificados a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Este acto administrativo debe expedirse con el cumplimiento de los principios y el lleno de lo requisitos previstos que el Código Contencioso Administrativo establece para esta clase actos de carácter general. 

Por otra parte, es necesario señalar que aunque se presenten reclamaciones contra el Decreto mediante el cual se adoptó la estratificación, mientras la decisión no haya sido suspendida o anulada por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Decreto se reputa legal. 

Así las cosas, si se considera que la estratificación no se ajustó a los parámetros legales, podrá solicitarse su revisión pero no se puede dejar de aplicar mientras el decreto de adopción esté vigente. 

2.2. Plazos para realizar y adoptar las estratificaciones. 

La Ley 732 de 2002 establece los plazos máximos dentro de los cuales los alcaldes municipales deberán realizar y adoptar las estratificaciones. 

Para las estratificaciones urbanas señala los siguientes plazos: 

- Catorce (14) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios de categorías primera hasta con 200.000 habitantes, segunda, tercera, cuarta y quinta. 

- Dieciséis (16) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios y distritos de las Áreas Metropolitanas y de categorías especial y primera con más de 200.000 habitantes. 

- Diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los clasificados en categoría sexta. 

Para las estratificaciones de centros poblados rurales, la norma señala que tendrán como plazo diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigencia de dicha ley para volver a realizarlas de manera general y adoptarlas. 

Y para las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas rurales, dicha norma establece como plazo máximo tres (3) meses contados a partir de la fecha en que reciban del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa correspondiente a cada municipio y distrito. El Decreto 262 de 2004, le asignó la función de diseñar las metodologías de estratificación al Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE. 

Ahora bien, la Ley 732 de 2002 prevé en su artículo 3 que los gobernadores, so pena de sanción inmediata de la Procuraduría General de la Nación, deberán establecer qué alcaldes fueron renuentes en el cumplimiento de los plazos establecidos para realizar y adoptar las nuevas estratificaciones, e informar a dicha entidad, a más tardar dos (2) meses después de vencidos dichos plazos, con el propósito de que ella proceda a investigarlos y a sancionarlos después de haber recibido el reporte departamental. 

2.3. Reglas especiales aplicables a la estratificación de inmuebles. 

De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales, aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios. 

Los términos rural y urbano, conforme al Diccionario de la Real Academia Española se definen como
Rural: Perteneciente o relativo a la vida del campo y a sus labores. 
Urbano: Perteneciente o relativo a la ciudad”. 
Según el parágrafo del artículo primero de la Ley 505 de 19994, se entiende por centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural. 

Conforme a lo anterior, todas las viviendas que se encuentren en centros poblados son urbanas y las que no se encuentren dentro de dicho conglomerado, constituyen vivienda rural dispersa. 

Esto significa que a un inmueble residencial ya no le pueden facturar el servicio de energía eléctrica con un estrato, y los demás servicios con otro diferente. 

En el caso de municipios que conformen áreas metropolitanas o aquellos que tengan áreas en situación de conurbación, los alcaldes podrán hacer convenios para que la estratificación se haga como un todo. 
En Colombia, las llamadas conurbaciones de municipios son fenómenos de expansión poblacional que tienen lugar en un espacio territorial común. Tal es el caso, por ejemplo, de Medellín y los municipios del Valle de Aburrá, o de Bogotá y su entorno sabanero, por sólo citar algunos casos. Ante esta realidad, la Constitución y la ley han intentado regular el tema de las áreas metropolitanas (AM), entendidas como una forma de administración de conurbaciones que tiene, entre otros propósitos, promover la planeación, la gestión de los servicios públicos y, en general, el desarrollo de todo el conjunto territorial en cuestión. 

Es importante tener en cuenta que, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, cuando municipios y distritos hubieren realizado o realicen estratificaciones con el propósito de determinar la tarifa del impuesto predial unificado de que trata la Ley 44 de 1990, serán admisibles estas estratificaciones para los inmuebles residenciales que deban recibir servicios públicos, siempre y cuando se ajusten a las metodologías de estratificación definidas por el Departamento Nacional de Planeación - DNP. Frente a lo anterior, es importante tener en cuenta que el Decreto 262 de 2004, traslado la función de diseñar las metodologías de estratificación del DNP al Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE.

2.4. Papel de los prestadores en materia de estratificación - Deber de las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos de aplicar las estratificaciones y Concurso económico empresarial en relación con la estratificación. 

En relación con la estratificación socioeconómica, se ha de precisar que no le corresponde a las empresas de servicios públicos llevar a cabo la misma, puesto que es una función que se encuentra a cargo del municipio, pero si es deber de quienes presten los servicios públicos la de aplicarla y cobrar las tarifas de los inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con los resultados que tal estratificación arroje. 

Al respecto de lo anterior, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala lo siguiente: 

Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”. 

A su turno, el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002 dispone que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999. 

La contribución así establecida, tiene su fuente en el particular beneficio directo que reciben las prestadoras con la estratificación a efectos del correcto cobro de las tarifas a usuarios residenciales, comerciales e industriales.

De modo que si bien el referido articulo 11 no ha sido aun reglamentado por el Gobierno Nacional, la obligación legal de contribuir a cargo de las prestadoras continua vigente. 

Sobre la aplicación del artículo 11 de la Ley 505 de 1999, el Departamento Nacional de Estadística se pronunció a través de la Oficina Jurídica mediante un Concepto que acoge la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: 
Hasta tanto el Gobierno Nacional reglamente el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 las partes involucradas deben acudir directamente al cumplimiento de la Ley y lograr un entendimiento para su aplicación.

En este orden de ideas, si ya existe un acuerdo a nivel municipal sobre el particular del que se generan obligaciones para las empresas dentro del marco de la Ley, debe darse cumplimiento al mismo siempre y cuando no esté en contravía de la norma, sin embargo, una vez se expida el reglamento, el mencionado acuerdo deberá adecuarse a éste, en caso de que exista contradicción entre ambos”. 

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1371 de 20006, al analizar la naturaleza jurídica de la erogación establecida en el artículo 11 de la Ley 505 de 19997señaló lo siguiente: 

Dicha regulación deja ver que el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios con destino a los aludidos comités, se encuadra dentro del concepto de tasas dentro del modelo fiscal colombiano. Efectivamente, esta Corporación en sentencia C-465 de 1993, especificó sus características: 


b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. 
(...) Con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del “concurso económico” establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva”. 

Adicionalmente, dicha Corporación precisó algunos de los elementos esenciales de la obligación consagrada en el artículo 11 de la Ley 505 de 19998 a cargo de las Empresas de Servicios Públicos en los siguientes términos: 
El hecho gravable en las tasas, consiste en el servicio que se presta y que va a ser retribuido con la misma, lo que para el caso en particular se ve reflejado en la asistencia que los comités permanentes de estratificación otorgan a la realización, adopción, aplicación y actualización de las estratificaciones, mediante un proceso del cual las empresas de servicios públicos domiciliarios son, como ya se dijo, sus beneficiarias. 

1.     El sujeto activo de la obligación tributaria lo conforman los comités permanentes de estratificación, encargados de prestar el servicio antes referido y a los cuales se les debe pagar por el mismo y los sujetos pasivos de la tasa compensatoria por dicho servicio, las empresas de servicios públicos domiciliarios y la localidad o el municipio. Respecto de quien debe cobrar el aludido concurso económico, si bien podría argumentarse que la disposición acusada no señala expresamente la autoridad encargada de tal recaudo, sin duda alguna una interpretación lógica de la normatividad analizada, permite indicar que es el mismo alcalde como funcionario responsable de dicho proceso de estratificación, el llamado a cumplir con el respectivo recaudo. 

 Respecto de la base gravable, la ley, las ordenanzas o los acuerdos no tienen que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el tributo. La corte ha dicho que razones de tipo administrativo y de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo, por lo que la ley debe limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor y, en cuanto al sistema y el método9 también se ha señalado que es suficiente que del contenido de la norma tributaria se deduzcan tanto los principios que deben respetar las autoridades como las reglas generales a las que estarán sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes” 

Así las cosas, de todo lo anterior se puede concluir que la erogación establecida en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 es considerada una tasa dentro del modelo fiscal colombiano, cuyo recaudo está a cargo del alcalde como funcionario responsable del proceso de estratificación, y, en el evento en que una prestadora sea renuente al pago de la referida tasa, corresponderá al municipio ejercer el cobro mediante la jurisdicción coactiva conforme a la ley 1066 de 2006. 

2.5. Las empresas que solo prestan servicios públicos a usuarios comerciales o las que se dedican a la actividad de generación o transporte de energía eléctrica no están obligadas a realizar el aporte económico que establece el artículo 11 de la Ley 505 de 1999. 

La estratificación es un estudio técnico que facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable.

En consecuencia, la estratificación arroja información sobre la capacidad económica de las personas, indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas. 

Adicionalmente, la Corte Constitucional10 manifestó acerca del régimen de la estratificación socioeconómica y de los propósitos que persigue lo siguiente: 

(...) 2. Las disposiciones demandadas de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, regulan aspectos medulares de la denominada estratificación socioeconómica, la que se define como la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la Ley. Las reglas relativas a los estratos, contribuyen, junto con otras a determinar el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios”. 

De otra parte, con relación a la naturaleza jurídica de la erogación prevista en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, la Corte Constitucional en Sentencia C-1371 de 2000 señaló: 

De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estado11. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio específico otorgado sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del “concurso económico” establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva”. 

Por su parte, el parágrafo del artículo 6 de la ley 732 de 2002 dispone que en los Comités permanentes de estratificación participarán las empresas de servicios públicos domiciliarios residenciales. 

Por consiguiente, como la estratificación socioeconómica recae exclusivamente sobre inmuebles residenciales de la cual sólo se benefician las empresas de servicios públicos que atienden a ese tipo de usuarios, en la medida que les permite liquidar el valor de las tarifas de los servicios públicos, la tasa prevista en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, no es aplicable a las empresas de servicios que sólo atienden usuarios comerciales, ni a las empresas que se dedican a la actividad de generación o transporte de energía eléctrica, dado que las mismas no están recibiendo en contraprestación ningún servicio. 

2.6. Cuando un municipio ha dejado sin efectos los decretos de estratificación que había adoptado para fincas y viviendas dispersas, las ESP pueden adoptar las estratificaciones que venían aplicando antes de la expedición de los decretos que quedaron sin efecto. 

Si un municipio en cumplimiento de lo previsto en el artículo 9 de la Ley 505 de 1999 dejó sin efectos los decretos de estratificación pero no acogió lo dispuesto en esa la ley, es decir, no adoptó las nuevas estratificaciones, las empresas de servicios públicos de conformidad con lo previsto en el artículo 184 de la Ley 142 de 1994, podrán adoptar las estratificaciones que venían aplicando antes de la expedición de los decretos que quedaron sin efecto. 

2.7. Incentivos. 

El articulo 101.9 de la Ley 142 de 1994 modificado por el articulo 4 de la Ley 732 de 2002, señala que cuando se trate de otorgar subsidios con recursos nacionales, la Nación podrá exigir antes de efectuar los desembolsos, que se consiga certificación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en la que se señale que los decretos municipales de adopción fueron aplicados por las empresas correctamente al cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. 

Cuando los subsidios que se otorguen provengan de recursos departamentales, distritales o municipales, dichas autoridades tendrán la facultad de ejercer un control similar. 

2.8. Asignación de estratos a nuevos suscriptores. 

Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994: "Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva." 
De manera que cuando hayan nuevos suscriptores de servicios públicos, es deber del alcalde asignar la estratificación a los inmuebles que estos posean. 

2.9. Consecuencias para las empresas prestadoras de servicios públicos por no dar cumplimiento a los decretos adoptados por el municipio. 

El artículo 101.4 de la Ley 142 de 1994 señala que en cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos. Para efectos de presentar el reclamo en la empresa y solicitar el cambio de estrato, la persona interesada debe solicitar en la Oficina de Planeación Municipal correspondiente el certificado donde figure el estrato asignado al inmueble y la fecha desde la cual la empresa estaba obligada a adoptarlo. 

Si pasados cuatro (4) meses desde la expedición y publicación del decreto que adoptó la estratificación, por omisión o negligencia de la empresa no ha aplicado al cobro de los servicios públicos la estratificación ordenada por el alcalde, el prestador del servicio deberá hacer devolución de los dineros cobrados demás desde el vencimiento del plazo de los cuatro meses ya anotados, sin perjuicio de que está Superintendencia adelante la investigación correspondiente.

Las Leyes 142 de 1994, 505 de 1999 y 732 de 2002 no disponen nada con relación al reconocimiento de intereses por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios a los usuarios que han pagado un mayor valor por incorrecta aplicación de los decretos de adopción de la estratificación. En estos casos, se estaría frente a un pago de lo no debido regulado por el artículo 2323 y ss. del Código Civil, caso en el cual hay lugar al reconocimiento de intereses corrientes cuando se demuestre que la empresa ha recibido el pago de mala fe. 

No obstante lo anterior, para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, la Resolución 294 de 2004 expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y saneamiento Básico dispone lo siguiente frente a la devolución de cobros no autorizados y el reconocimiento de intereses: 

ARTÍCULO 2o. FORMA Y PLAZO PARA LA REALIZACIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. En el evento de encontrarse que se ha efectuado un cobro no autorizado, de existir pago por parte del suscriptor o usuario cuya causa sea tal cobro, el prestador deberá abonar a la siguiente factura del servicio público que se trate, el monto a devolver al usuario o suscriptor, obtenido en los términos del artículo 1o. de la presente resolución. 
En el evento en que el monto a devolver sea superior al que debiera cobrarse en la siguiente factura, el prestador abonará el remanente en la próxima factura y así sucesivamente hasta cubrir la totalidad de dicho monto. 
Igualmente, el prestador podrá pagar al suscriptor o usuario el monto adeudado en forma pura y simple, caso en el cual deberá informar de inmediato al usuario su voluntad de realizar el pago de esta forma. 

PARÁGRAFO. Cuando se haya producido la terminación del contrato de servicios públicos y exista un monto a devolver a un suscriptor o usuario, el prestador deberá pagar la totalidad de dicho monto a quien fuera suscriptor o usuario. 
ARTÍCULO 3o. TASA DE INTERÉS. La persona prestadora deberá reconocer al suscriptor o usuario un interés remuneratorio por el monto pagado del cobro no autorizado desde la fecha del pago de este último, hasta el momento en que, de acuerdo con el artículo anterior, se efectúe el abono a la factura o el pago. El interés, será el promedio de las tasas activas del mercado, vigente al momento de la liquidación, debidamente certificadas por la autoridad competente. 
En el caso de abonos parciales los intereses corrientes se reconocerán sobre los saldos pendientes”

En este caso, esta Oficina considera que la inaplicación o aplicación errada de los criterios de estratificación, podría considerarse como un cobro no autorizado, lo que permitiría, en los términos señalados en los artículos transcritos, y para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, el reconocimiento de intereses al suscriptor y/o usuario por el monto pagado del cobro no autorizado.