3. DERECHO A PRESENTAR RECURSOS. 

3.1. Consideraciones generales 

Los recursos son un medio de impugnación, a través del cual los usuarios de servicios públicos domiciliarios pueden manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, la relación entre usuario y prestador se gobierna a través del contrato de servicios públicos o de condiciones uniformes, siendo de la esencia de éste que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos a dicho contrato (artículos 128 y 159). 

Por su parte, el artículo 154 ídem dispone que: “el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato” y, a renglón seguido, señala de manera expresa que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”. (Negrilla y subrayado fuera del texto ) 

Teniendo en cuenta lo anterior, se deduce que los recursos a disposición del usuario pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato (art. 154), en los casos en que la decisión de la empresa tenga que ver con la negativa a contratar, con la suspensión terminación y/o corte del servicio, o con la facturación. 

De esa manera, se tiene que no todos los actos emitidos por un prestador de servicios públicos domiciliarios, en desarrollo de su relación contractual con el usuario son susceptibles de recursos, dado que la misma norma que permite su interposición, la limita a una serie de casos concretos. 
Por otra parte, en lo que tiene que ver con estratificación de usuarios, se tiene que es la misma Ley 142 de 1994, a través de sus artículos 101 y 104 la que permite la interposición de recursos por parte de los usuarios, razón por la cuál se concluye, al tenor de las anteriores disposiciones, que sólo proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación sobre las reclamaciones que se refieran a situaciones que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, y que se concreten en su negativa, suspensión, terminación, corte, facturación e indebida aplicación de la estratificación en la factura. 

Ahora bien, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 142 de 1994, “en las condiciones uniformes de los contratos se indicará el trámite que debe darse a los recursos, y los funcionarios que deben resolverlos.” 

Los recursos que proceden contra las decisiones de las empresas son el de reposición en sede de la empresa, el de apelación ante la Superintendencia y el de queja ante esta misma Superintendencia, cuando quiera que el de apelación haya sido negado por el prestador. 

Debe tenerse en cuenta que los recursos se presentarán ante los prestadores de servicios públicos, salvo el de queja, que como se verá más adelante, se puede presentar directamente ante esta Superintendencia. 

Los recursos deben presentarse ante el prestador del servicio público, y cuando tengan que ver con la facturación, requieren de la cancelación de aquellos conceptos y valores que no son objeto de reclamo o impugnación. 

Al presentar el recurso de reposición se debe presentar también en forma subsidiaria y en el mismo escrito, el recurso de apelación. En esa medida, si la empresa decide el recurso de reposición de manera desfavorable para el usuario, automáticamente el usuario tiene derecho a que la empresa traslade el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esta entidad revise la decisión. En caso de que habiendo sido interpuesto el recurso de apelación, este haya sido negado, el usuario puede presentar ante esta Superintendencia, de manera directa, el recurso de queja.

De conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición debe ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, o para ser más precisos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa. 

Conviene precisar que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación no se puede presentar de manera directa, sino de manera subsidiaria del de reposición, es decir, que siempre es obligatorio presentar el recurso de reposición, y de manera simultánea el de apelación en el mismo escrito. Es decir, no hay términos independientes. Sino lo hace en el mismo escrito, puede hacerlo en escrito separado dirigido a la empresa, siempre y cuando lo haga dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa. 

Esta regla se aparta de la previsto en el 51 del C.C.A., según la cual, el recurso de apelación se puede interponer de manera directa, y el recurso de reposición no es obligatorio. 

Como se ha dicho, los recursos deben presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que el usuario tuvo conocimiento de la decisión de la empresa y para presentarlos no se requiere intervención de un abogado; lo anterior quiere decir que no se requiere de tramitadores para su presentación, razón por la cual el propietario, suscriptor o usuario los puede presentar directamente. En todo caso, si el directamente interesado decide que la presentación de su recurso se haga a través de un tercero, este último deberá acreditar su condición de apoderado o mandatario de conformidad con las reglas generales de derecho que rigen estas figuras.

De igual forma, puede presentar un recurso un tercero que carezca de autorización expresa del directamente interesado en el recurso, pero, en tal caso, el tercero deberá acreditar u condición de agente oficioso en los términos señalados para ello en el Código Contencioso Administrativo. 

Según el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, no son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. 

De otra parte, debe tenerse en cuenta que los recursos de reposición y apelación se conceden en el efecto suspensivo, es decir, la decisión adoptada por el prestador de servicios públicos queda en suspenso hasta tanto la Superintendencia de Servicios Públicos resuelva el fondo del asunto y notifique al usuario. 

Por último, debe tenerse en cuenta que las empresas tienen el deber de informar los recursos que proceden en cada caso y el plazo para presentarlos, a la vez que deben facilitar formatos a los usuarios 

3.2. Asesoría de los Personeros Municipales a los suscriptores o usuarios en la presentación de los recursos. 

El artículo 157 de la Ley 142 de 1994 prescribe que los personeros municipales deben prestar el servicio de asesoría a los suscriptores o usuarios en la presentación de los recursos, siempre y cuando aquellos lo soliciten personalmente. Norma que debe leerse en armonía con lo dispuesto por las Leyes 136 de 1994 y 201 de 1995, teniendo en cuenta que el tema de los servicios públicos domiciliarios es propio de la comunidad y está muy ligado con la misión que cumplen las personerías. 

De acuerdo con estas normas, las personerías municipales están habilitadas para efectuar funciones de “asesoría” más no de representación. En este sentido, el actuar del personero se debe restringir a dar consejo, permitiendo que el usuario o peticionario presente su solicitud de forma individual o a través de un tercero apoderado o un mandante en los términos del Código Civil, quien le represente ante la prestadora. 

En todo caso, el personero puede presentar directamente peticiones o solicitudes de carácter general que contengan la problemática de la comunidad en relación con el servicio público de que se trate, como representante de ésta, más no en asuntos de carácter individual. 

3.3 Requisitos para interponerlos. 

Los recursos deberán reunir los requisitos previstos por el artículo 52 del C.C.A14.; si no reúnen dichos requisitos, el funcionario competente deberá rechazarlos, sin olvidar que contra este rechazo procede el recurso de queja. 

Una de las causales de rechazo es la presentación del recurso por fuera del término señalado en la ley; pero si la empresa no lo rechaza, se entiende que subsana la irregularidad del usuario y en tal caso debe decidir dentro del término señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, so pena de que se configure el silencio positivo. 

Además, tal como se indicó anteriormente, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso. 

Por otro lado, de acuerdo, con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, la presentación de los recursos no requiere presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee mandatario. No obstante, se reitera que sí el usuario no acude a título personal para interponer los recursos, quien los presente a nombre del usuario debe acreditar en que calidad acude ante la empresa al momento de interponer los recursos. 

3.4. Improcedencia de los recursos. 

No proceden los recursos en los siguientes casos: 
1. Contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. 

2. Contra las facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos. 

3. Cuando no acredite el pago de las sumas que no han sido objeto del recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco (5) períodos. 

En estos casos, y por no cumplir los requisitos del artículo 52 del Código Contencioso Administrativo los recursos deberán ser rechazados. Finalmente, debe tenerse en cuenta que tanto la primera como la segunda instancia, deben estar atentas al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso, razón por la cual, frente a dichos requisitos, el error de la primera instancia no habilita a la segunda para decidir. 

Por ejemplo, si frente a un acto relacionado con propiedad de activos o infraestructura, que no tiene recursos según las normas citadas, se interpone un recurso de reposición y apelación y el prestador resuelve la primera instancia, no por dicho error la Superintendencia de Servicios Públicos debe resolver la segunda. En este caso, la ausencia del requisito de procedibilidad referido al alcance del instituto de los recursos en materia de servicios públicos, inhibiría a esta entidad para pronunciarse en razón de su falta de competencia en el asunto. 

Debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 51 del C.C.A., los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos, podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación. 

3.5. Los escritos de recursos se entienden presentados el día de su incorporación al correo. 

El artículo 10 de la Ley 962 de 2005 el cual modifica el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995 establece lo siguiente: 
“Artículo 25. Utilización del correo para el envío de información. Las entidades de la Administración Pública deberán facilitar la recepción y envío de documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas por medio de correo certificado y por correo electrónico. 

En ningún caso, se podrán rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados por personas naturales o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del territorio nacional. 

Las peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento llegue a la entidad y no el día de su incorporación al correo. 

Las solicitudes formuladas a los administrados o usuarios a los que se refiere el presente artículo, y que sean enviadas por correo, deberán ser respondidas dentro del término que la propia comunicación señale, el cual empezará a contarse a partir de la fecha de recepción de la misma en el domicilio del destinatario. 

Cuando no sea posible establecer la fecha de recepción del documento en el domicilio del destinatario, se presumirá a los diez (10) días de la fecha de despacho en el correo. Igualmente, los peticionarios podrán solicitar el envío por correo de documentos o información a la entidad pública, para lo cual deberán adjuntar a su petición un sobre con porte pagado y debidamente diligenciado. 

PARÁGRAFO. Para efectos del presente artículo, se entenderá válido el envío por correo certificado, siempre y cuando la dirección esté correcta y claramente diligenciada" . 

Por lo expuesto, si el interesado envía el recurso por medio de correo certificado dentro del término que establece la ley, este se entenderá presentado el día de su incorporación al correo. No obstante, para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderá radicado el día en que efectivamente el documento fue recibido por la respectiva entidad. 

3.6. No se puede suspender ni cortar el servicio mientras sean decididos los recursos interpuestos. 

De conformidad con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el usuario o suscriptor que haya ejercido su derecho de contradicción interponiendo los recursos que considere necesarios contra la factura o actos de la empresa que afecten la correcta ejecución del contrato y la prestación del servicio, no podrá ser sometido a suspensión o corte mientras la empresa no haya decidido y notificado en debida forma los actos que resuelvan los recursos interpuestos. 

3.7. Término para resolver el recurso de reposición. 

De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el articulo 123 del decreto 2150 de 1995, las empresas prestadoras de servicios públicos deben resolver los recursos que presenten los suscriptores o usuarios dentro del  término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta a la petición se resolvió de manera favorable. 

Para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 42 del C.C.A., esto es, no se requiere elevar a escritura pública la petición. Esto significa que el silencio opera de manera automática y la empresa deberá dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles reconocer los efectos del silencio administrativo positivo. Si la empresa no lo hace, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes. Igualmente, la Superintendencia puede adoptar las medidas para hacer efectivo el silencio. 

De conformidad con la Circular Externa SSPD 000003 del 26 de febrero de 2004, los prestadores de servicios públicos deben remitir a esta Superintendencia los expedientes para el trámite del recurso de apelación dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en la cual se comunique la decisión del recurso de reposición. 

Esta circular se expidió ante la ausencia de término legal para tal efecto y carece de fuerza vinculante para las empresas. Sin embargo, en ella se establece un término razonable para la remisión de expedientes, el cual, de no ser cumplido, podría generar una violación de los derechos constitucionales y legales de que gozan los usuarios. 

3.8. Ampliación del plazo de respuesta en el recurso de reposición. 

Según lo dispuesto en forma expresa por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el plazo de 15 días para responder las PQR's de los usuarios sólo puede ampliarse por dos causas: (i) práctica de pruebas y (ii) demora auspiciada por el usuario. De allí que existiendo norma especial en cuanto a la ampliación del plazo de respuesta de peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, los prestadores no pueden acudir al artículo 6o del C.C.A., disposición según la cual, cuando no es posible resolver la petición en el plazo señalado se le debe informar motivadamente al interesado en qué fecha se le dará respuesta. 

En relación con este punto, el Consejo de Estado, en sentencia del 18 de junio de 2009, expediente 2001 – 00143, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla, indicó expresamente que el artículo 6 del C.C.A es inaplicable en estos casos, pues el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto - Ley 2150 de 1995, es la norma especial que regula la ampliación del plazo de respuesta de peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos. 
Así las cosas, es claro que el incumplimiento de la mencionada norma del C.C.A., no es el fundamento jurídico para la configuración del SAP ni para su sanción por parte de la Superintendencia. 

Ahora bien, un tema distinto y sobre el cual de manera sorpresiva el Consejo de Estado no hizo mayor análisis, corresponde a la práctica de pruebas dentro del trámite de las peticiones, quejas, recursos y reclamaciones presentados ante las entidades prestadoras de servicios públicos, ya que al no existir regulación específica en la ley 142 de 1994, sí debe acudirse a lo dispuesto en el C.C.A., particularmente en sus artículos 34 y 58, según los cuales, en las actuaciones administrativas se podrán pedir y decretar pruebas, y se señalará el término para su práctica y procedimiento. 

En relación con lo anterior, en el acápite IX de la Circular SSPD 5 de 2005, se señala lo siguiente: 
“Ahora bien, para que la empresa exceda el plazo de respuesta por práctica de pruebas, deben cumplirse los siguientes requisitos: 

1. En el evento en que se decreten pruebas dentro de la actuación administrativa éstas deben ser ordenadas dentro del término de quince (15) días previstos para responder la respectiva petición, queja o recurso. 
2. En este caso debe entenderse suspendido el término para decidir y el plazo previsto por la administración para la práctica de pruebas debe sujetarse a lo previsto en el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo. 
Este comenzará a contarse a partir del día siguiente a su expedición para lo cual la empresa deberá comunicar por escrito al usuario la decisión de practicar pruebas, por el medio que resulte más eficaz y correrá hasta el día señalado en forma expresa por la empresa. La decisión de decretar pruebas deberá estar motivada y señalará de forma expresa cuales pruebas se practicarán. 
Así mismo se deberá dejar en el expediente el documento que acredite la efectiva comunicación al usuario de la decisión sobre la práctica de pruebas.

3. A partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria se reanuda el término concedido para responder. Por ejemplo: Se interpone el escrito contentivo de la petición o recurso y transcurren doce (12) días y se decretan pruebas el día trece 13 por el término 

máximo de treinta (30) días una vez han transcurrido el término probatorio, esto es cuarenta y dos días (42) después de interpuesta la petición o recursos se reanuda el término para decidir, en consecuencia, le quedan a la prestadora tres (3) días para responder. 

4. Finalmente es del caso advertir que las pruebas no pueden convertirse en un mecanismo dilatorio del procedimiento administrativo, siendo éstas procedentes sólo cuando sea necesario esclarecer los hechos objeto de la petición, queja, reclamo o recurso y, en consecuencia, ellas deben cumplir con los requisitos de la conducencia, pertinencia y utilidad de la prueba. Por lo tanto, si la Superintendencia encuentra que la ESP decretó pruebas sin ningún sustento legal con el fin de ampliar injustificadamente los términos de Ley, se entenderá configurado el Silencio Administrativo positivo.” (Las subrayas son nuestras). 

En efecto, el Consejo de Estado se limitó a manifestar que “Lo anterior no obsta para que la empresa le informe al usuario sobre la necesidad de la práctica de pruebas, para así evitar que los interesados se vean avocados a instaurar demandas que no van a prosperar, con el consecuente desgaste de la jurisdicción que ello conlleva.”. 

En consecuencia, dicha Corporación dejó a la voluntad del prestador la determinación de informar o no al usuario sobre la práctica de pruebas, lo cual, a nuestro juicio, amenaza el derecho fundamental de petición del usuario, generando incertidumbre sobre el mismo. 
Por lo anterior, el criterio de esta Superintendencia se orienta a señalar que en los casos en que la empresa exceda el plazo de respuesta por práctica de pruebas, deben cumplirse los requisitos en ella expuestos, entre los que se encuentra la acreditación de la 
comunicación al usuario de la decisión sobre su práctica, pero no bajo los supuestos del artículo 6 del C.C.A. 

Ahora bien, sobre la aplicación del artículo 56 del C.C.A., consideramos pertinente recordar lo dispuesto en dicha norma: 
“ARTICULO 56. OPORTUNIDAD. Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio”.(negrillas fuera del texto) Por su parte, el Consejo de Estado se pronunció sobre el tema indicando lo siguiente: 
“... la norma es clara al disponer que la práctica de pruebas solo es posible cuando se trate del recurso de apelación, aunque la regla general es que tanto éste como el recurso de reposición deben resolverse de plano”. 

La doctrina considera que si bien es cierto para resolver el recurso de reposición la ley no previó período probatorio alguno, ello no significa que no puedan tenerse en cuenta las pruebas que el recurrente presente y adjunte con el escrito de sustentación, ya que tomar una decisión de plano no significa que en su motivación esté ausente la valoración de las pruebas. Además, nada obsta que el funcionario competente para decidirlo, para garantizar la transparencia de su actuación, la imparcialidad y el derecho de defensa, decrete de oficio las pruebas que se le han solicitado en el recurso de reposición, o las que él considere pertinentes, en especial aquellos documentos relacionados con la misma actuación o con otras que tengan el mismo efecto y que, por lo tanto, deberían formar parte del mismo expediente...15” 

De manera que es posible solicitar la práctica de pruebas durante el trámite del recurso de reposición, bien sea que las presente el recurrente o que se decreten de oficio. 

3.9. Término para resolver el recurso de apelación por parte de la Superintendencia. 

De acuerdo con el artículo 60 del C.C.A., y a falta de un término expreso en la materia, la Superintendencia cuenta con un término de (2) meses contados a partir del momento en que recibe el expediente para resolver los recursos de apelación. Transcurrido este plazo se entiende que la decisión es negativa. Al igual que ocurre con el término de la empresa, este plazo puede interrumpirse mientras dure la práctica de pruebas que lleguen a decretarse. 

Una vez decidida la apelación, según el criterio del Consejo de Estado16, se debe notificar al usuario por ser parte interesada como recurrente, y comunicar a la empresa, por no se ser ésta la parte directamente interesada en la apelación. 

3.9.1. Pruebas en el trámite de la apelación 
De conformidad con el inciso 2 del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, si dentro del trámite de la apelación la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto. 

Adicionalmente, conforme al parágrafo de la disposición en cita, una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver la segunda instancia. Ahora bien, el artículo 175 del C.P.C. en relación con los medios de prueba dispone: 

“ARTÍCULO 175. MEDIOS DE PRUEBA. Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. 

El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio.” 

Por su parte, el artículo 251 del C.P.C en relación con las distintas clases de documentos señala lo siguiente: 
“ARTÍCULO 251. DISTINTAS CLASES DE DOCUMENTOS. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares. 

Los documentos son públicos o privados. 
Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumentos público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública. 
Documento privado es el que no reúne los requisitos para ser documento público”. 

De otro lado, una vez iniciada la investigación de manera formal, para que las pruebas sean válidas se requiere que las mismas hayan sido decretadas o incorporadas válidamente al proceso, con el fin de que se cumpla con los principios de publicidad y contradicción de la prueba. 

Por otra parte, si en trámite del recurso de apelación un usuario pide algo no solicitado en sede del prestador o aduce nuevos hechos y pruebas, la Superintendencia deberá garantizar el debido proceso y dar traslado al prestador para que pueda controvertir los hechos y pruebas que no ha conocido por aparecer como nuevos en la instancia de apelación. Igualmente, si el usuario no formula nuevas pretensiones en la instancia de apelación, la Superintendencia al resolver el recurso no puede de oficio ir más allá de lo pedido por el usuario. Este criterio fue adoptado por la Corte Constitucional en Sentencia T-033 de 2002 en los siguientes términos: 

“El Código Contencioso Administrativo consagró la regla de la congruencia, en los siguientes términos (artículo 59 C.C.A): “...la decisión [que agota la vía gubernativa] resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes..”. 

“Aunque en principio parece que la norma permite resolver sobre materias no solicitadas, al disponer que la decisión puede abarcar cuestiones “..que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes..”, la disposición no tiene dicho alcance, pues se está refiriendo, exclusivamente, a asuntos que si bien no fueron inicialmente pedidos, guardan una relación de conexidad directa con el recurso y por lo tanto, son susceptibles de resolución”. 

“Para la Corte, la congruencia es una regla que condiciona la competencia otorgada a las autoridades públicas, y en este sentido, delimitan el contenido de las decisiones que deben proferir, de tal manera que: a) solamente pueden resolver sobre lo solicitado o, b) en relación directa con aspectos vinculados a lo pedido por los interesados y que se encuentren debidamente probados”.(...) 

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la Superintendencia, para facilitar la labor de resolución de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de las empresas, expidió la Circular No. 0000003 del 23 de 2004 en la que se señala la documentación mínima que debe contener el expediente del recurso de apelación. En esa medida, si los expedientes no son remitidos con la totalidad de los documentos que sirvieron de sustento para decidir el recurso de reposición, la Superintendencia deberá fallar con los documentos que finalmente le sean remitidos. 

3.10. Los prestadores de servicios públicos tienen iniciativa probatoria en aquellos casos en que se trate de información que solo ellos tienen. 

Cuando el usuario no aporta pruebas de lo que argumenta en su reclamación, la empresa de servicios públicos domiciliarios de conformidad con el artículo 12 del C.C.A. deberá requerir por una sola vez y con toda precisión el aporte de los documentos que hagan falta, siempre y cuando sean necesarios para decidir. 

Al respecto la Corte Suprema de Justicia ha sostenido17: 
“De acuerdo con el artículo 12, cuando tales peticiones no sean “suficientes para decidir,” se requerirá al interesado por una sola vez u con toda presión el aporte que haga falta. Dicho requerimiento, que se hace cuando la solicitud es escrita, interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte los nuevos documentos comenzarán a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir mas complementos y decidirán con base en aquello que dispongan.” Es importante tener en cuenta que de conformidad con el artículo 10 del C.C.A, no se podrán exigir a los particulares constancias, certificaciones o documentos que las entidades tengan, o que puedan conseguir en sus archivos. 

Lo anterior, sin perjuicio que la empresa tenga que tomar la iniciativa de la actividad probatoria en aquellos casos en que se trate de información que sólo la empresa tiene, o de asuntos técnicos respecto de la cuales la empresa están en mejores posibilidades de probar. 

3.11. El acto administrativo que niega las pruebas deberá ser motivado. 

Teniendo en cuenta que las pruebas se decretan mediante un acto administrativo en el cual se establece el objeto de la prueba y se ordena la práctica de la misma de conformidad con el artículo 34 del C.C.A., si la empresa considera que la prueba no es conducente deberá motivar tal decisión. Contra esta decisión es procedente el recurso de reposición.

Finalmente, de conformidad con el artículo 35 del C.C.A., habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes allegados, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. 

Cuando se solicite la práctica se pruebas y estas se nieguen, el término de quince (15) días del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 se interrumpe hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto que las deniegue. 

Ahora bien, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 321 del C.P.C. el acto que niega la práctica de pruebas se notifica por medio de anotación en estado, el término de 15 días previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 se interrumpe hasta el día en que se desfije el estado de conformidad con el artículo 324 del C.P.C. 

De acuerdo con el artículo 321 antes citado, una vez expedido el acto que deniega las pruebas, la empresa cuenta con dos días para practicar la notificación por estado. 

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el término para resolver un recurso contra un auto que niegue pruebas, debe tenerse en cuenta que el término de quince (15) días del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 se aplica únicamente a las peticiones, quejas y recursos en desarrollo del contrato de servicios públicos, razón por la cual no puede emplearse para decidir los recursos contra los autos que nieguen o decreten pruebas. 

En esa medida, debe acudirse al C.P.C., que si bien no indica un término para resolver el recurso contra el acto que niega las pruebas, señala como situaciones incidentales todas aquellas que se requieren para hacer un pronunciamiento de fondo sobre la petición del usuario, entre ellas las relacionadas con pruebas, disponiendo en su artículo 124, de un término de 10 días hábiles para dictar los autos de naturaleza interlocutoria o incidental, norma que resulta aplicable a este caso. 

 

3.12. Agotamiento de la vía gubernativa ante la omisión de interponer el recurso de apelación en forma subsidiaria. 

Cuando la empresa informa de manera adecuada al usuario sobre los recursos que proceden contra la decisión y el usuario únicamente interpone el recurso de reposición, una vez resuelto este recurso y notificado, se agota la vía gubernativa y el acto queda en firme y produce todos los efectos legales. Esto, en razón a que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2° del artículo 62 del C.C.A., y el artículo 63 del mismo Código, una vez decididos los recursos interpuestos, se entiende agotada la vía gubernativa y en consecuencia se produce la firmeza de los mismos. 

No obstante lo anterior, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben orientar al usuario cuando él hace uso del ejercicio de los recursos de reposición y apelación, de acuerdo con lo establecido en el inciso final del artículo 154 de la ley 142 de 1994 al disponer que: 
“(...) Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la Superintendencia. (subraya fuera de texto). 

3.13. Valor que debe cancelar el usuario en el evento que la Superintendencia de Servicios Públicos resuelva en su contra el recurso de apelación. 

La Ley 142 de 1994 dispone en su artículo 155 que ...”Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. 

Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna., y a renglón seguido dispone que ...Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos”. 

De la norma anteriormente señalada se desprende que quien haga uso de los recursos que la ley le otorga para ejercer su derecho de defensa, sólo debe acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de discusión. 

Ahora bien, en el evento que la Superintendencia al decidir una apelación ordene el pago de una suma de dinero a cargo del usuario y en favor de los prestadores de servicios públicos, debe tenerse en cuenta que los actos administrativos por regla general sólo son ejecutables a partir del momento en que quede agotada la vía gubernativa. De conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo los actos administrativos quedan en firme cuando contra ellos no proceda ningún recurso, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, cuando no se interpongan los recursos o cuando se renuncie expresamente a ellos, cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos. 

En consecuencia, en el evento en que producida una decisión de la empresa ésta sea objeto de los recursos contemplados en la vía gubernativa, debe entenderse que la decisión no ha cobrado aun eficacia jurídica, por cuanto es objeto de revisión y se encuentra suspendida en virtud del artículo 55 del C.C.A., bien sea por el funcionario que la produjo (recursos de reposición) o por el superior jerárquico (recursos de apelación o queja)

Una vez el recurso de apelación sea decidido por esta Superintendencia y se verifique su ejecutoria, se deberá tener en cuenta el plazo concedido para el pago de la obligación, porque sólo a partir de esta última fecha podrían cobrarse intereses moratorios al usuario en caso de incumplimiento. 

3.14. Cuando al resolver el recurso de apelación la Superintendencia de Servicios Públicos ordena devolución de dineros a las empresas, sólo procede el reconocimiento de intereses moratorios. 

El numeral 31 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, dispone que la Superintendencia, al resolver el recurso de apelación, podrá ordenar la devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa causa, pero no dice nada con relación a reconocimiento de intereses sobre esas sumas 

En estos casos se estaría frente a un pago de lo no debido regulado por el artículo 2313 y s.s del Código Civil, caso en el cual hay lugar al reconocimiento de intereses corrientes19 cuando se demuestre que la empresa ha recibido el pago de mala fe.

Ahora bien, si la Superintendencia de Servicios Públicos de conformidad con el numeral 31 del artículo 79 citado ordena la devolución de dineros y la empresa no lo hace dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación, adquiere todas las obligaciones del poseedor de mala fe, conforme al artículo 2319 del Código Civil, y deberá intereses de mora pasados los quince (15) días que señala el numeral 31 de artículo 79 citado, a título de indemnización de perjuicios por la mora. 

En tal caso, el reconocimiento de los intereses se hará para los usuarios residenciales conforme a las reglas del artículo 1617 del Código Civil y para los usuarios comerciales e industriales con base en el artículo 884 del Código de Comercio, modificado por el articulo 111 de la ley 510 de 1999 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sentencia C-389 de 2002 señaló que a los usuarios residenciales las empresas les pueden cobrar intereses de mora civiles y a los comerciales e industriales intereses de mora comerciales; de esta forma, se establece una regla de equidad contractual ente las partes. 

Por último, en lo que tiene que ver con conflictos relacionados con los intereses causados y debidos, debe señalarse que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse al respecto, razón por la cual dicha materia deberá ser resuelta entre prestador y usuario, o en la Jurisdicción que corresponda por la naturaleza del conflicto. 

3.15. Cuando la Superintendencia resuelve un recurso de apelación revocando una decisión de la empresa, esta última pierde competencia para iniciar un nuevo procedimiento. 

De acuerdo con lo previsto en el artículo 63 del C.C.A., la vía gubernativa quedará agotada en los siguientes casos: a) Cuando contra el acto no procede ningún recurso o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, y b) Cuando el acto quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición y queja. 

Una vez agotada la vía gubernativa los actos adquieren firmeza y gozan de los atributos especiales de ejecutividad y ejecutoriedad de conformidad con el artículo 64 del C.C.A., y de acuerdo con el artículo 66 del mismo Código gozan de presunción de legalidad, mientras no sean anulados o suspendidos sus efectos por la jurisdicción contencioso administrativo

De acuerdo con el análisis anterior, se podría pensar en el fenómeno de la “cosa juzgada” en el escenario administrativo. Algunos tratadistas del Derecho Administrativo, han tocado el tema; por ejemplo el Doctor Miguel González Rodríguez, en su libro Derecho Procesal Administrativo, lo expresa así: 

“(...) es posible entonces, que igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición que un administrado haga a una autoridad exista identidad en la persona , identidad en la solicitud o petitum, y también identidad con el fundamento jurídico o causa petendi de lo solicitado; en otras palabras , cuando la administración, con anterioridad, ya había tomado una decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto jurídico que nuevamente le somete a su consideración el que ya había pedido en otra ocasión.” 

En conclusión, cuando se ha proferido decisión en respuesta a una reclamación presentada por un usuario de los servicios públicos domiciliarios y ésta ha quedado en firme de conformidad con el artículo 62 del C.C.A., opera el fenómeno de la “cosa juzgada administrativa”, por lo tanto, no es posible revivir su debate en sede administrativa de la empresa. 

Por lo anterior, una vez agotada la vía gubernativa, la empresa no puede reiniciar actuación alguna en contra del usuario, soportada en los mismos hechos, ya que estos fueron objeto de un procedimiento administrativo que culminó con la decisión del respectivo recurso de apelación. 

3.16. Recurso de queja - Actos contra los que procede. 

De conformidad con el artículo 50 del C.C.A., por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá, entre otros, el recurso de queja cuando se rechace el recurso de apelación. 

La norma en cita señala igualmente que el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito que deberá acompañarse con copia de la providencia que haya negado el recurso. 
De acuerdo con esta norma, el recurso de queja se puede interponer ante el funcionario de la empresa que rechazó el recurso, o directamente en la Superintendencia de Servicios Públicos para lo de su competencia. 

3.17. Término para interponerlo y trámite 

Del recurso de queja se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que rechaza el recurso de apelación. Si el recurso se presenta directamente en la Superintendencia, esta entidad ordenará inmediatamente la remisión del expediente y decidirá lo que sea del caso. 

Una vez recibido el recurso de queja, por remisión de la empresa o porque el usuario lo presentó ante la Superintendencia, la Entidad debe estudiar su procedibilidad. 

Si al revisar el expediente la Superintendencia encuentra que es procedente conceder el recurso de apelación, pero además advierte que la empresa no conoció la reposición, admitirá los recursos y devolverá el expediente a la empresa para que decida el recurso de reposición, y posteriormente de trámite a la apelación. De conformidad con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, durante el trámite del recurso de queja no se puede suspender el servicio. 

Debe tenerse en cuenta que al igual que ocurre frente al recurso de apelación, el C.C.A. no establece término para que la entidad resuelva el recurso de queja, razón por la cual, por analogía, se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 60 del C.C.A., es decir que la Superintendencia cuenta con dos (2) meses contados a partir del momento en que recibe el expediente para resolver el recurso de queja.