1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES EN RELACIÓN CON EL INSTITUTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. 

Con el objetivo de dotar a los particulares de instrumentos apropiados para interactuar con las autoridades públicas, el Constituyente, a través del artículo 23 de la Carta Política, instituyó el derecho fundamental a presentar peticiones respetuosas a las autoridades y a obtener de ellas oportunas y adecuadas respuestas. 

Dichas peticiones impulsan la actividad estatal, a la vez que satisfacen el afán ciudadano de comunicación con sus autoridades, de manera tal que el dialogo efectivo entre administración y administrados, posibilita que se alcancen los objetivos del Estado Social de Derecho. 

Ahora bien, el objetivo de un Estado Social de Derecho como el nuestro, sería que por cada petición presentada por los administrados, se tuviera una respuesta oportuna y completa por parte de la administración, a través de un acto administrativo expreso. Sin embargo, teniendo en cuenta que en la práctica muchas peticiones no pueden ser o no son resueltas de manera oportuna, el legislador consideró la creación del instituto del silencio administrativo, que busca garantizar los derechos constitucionales de petición (Art. 23 C.P.) y de acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P.), a través de una ficción legal que le asigna efectos negativos o positivos al silencio de las autoridades públicas. 

Respecto a la citada figura, tanto la jurisprudencia como la doctrina concuerdan en señalar que el silencio administrativo es una ficción legal que ha sido creada en favor de los administrados a través de la configuración de un acto ficto o presunto. De esa manera, por regla general, el silencio de las autoridades frente a las peticiones y recursos de los administrados, se entiende como una respuesta negativa con similares características a una respuesta formal en el mismo sentido. Excepcionalmente, sólo cuando el legislador así lo señala de manera expresa, se entiende que las respuestas han sido positivas o favorables al solicitante. 

Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que el instituto del silencio administrativo se constituye en un instrumento que permite garantizar la existencia de una respuesta con celeridad y eficacia, a la vez que constituye un castigo para la administración morosa quien pierde la oportunidad de presentar sus argumentos a través de un acto administrativo expreso. 

Ahora bien, el silencio administrativo puede ser sustantivo o adjetivo, es decir, se puede presentar ante una petición o ante un recurso. Para el efecto, el Código Contencioso Administrativo señala un término de tres (3) meses para la configuración del silencio administrativo frente a peticiones, y uno de dos (2) meses para su configuración frente a recursos. De igual forma, el estatuto citado dispone como regla general que el silencio negativo, a la vez que instituye un procedimiento de protocolización del acto ficto para el caso del excepcional silencio positivo. 

Como notas características del silencio administrativo se tiene, por una parte, que el mismo sólo es susceptible de producirse frente a peticiones o recursos presentados ante autoridades públicas y, en segundo lugar, que su efecto es la generación de actos administrativos fictos o presuntos, por esencia negativos, que nacen a la vida jurídica como producto del transcurso de un periodo de tiempo previamente determinado. De igual forma, para el caso del silencio positivo, existe una tercera característica que se refiere a la necesidad de protocolización del respectivo acto presunto o ficto. 

En el caso de los servicios públicos domiciliarios, a pesar del régimen privatista de sus prestadores, existe una regulación especial para el derecho de petición que se encuentra consagrada en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, y que es aplicable a todos los prestadores de servicios públicos, sin importar su naturaleza jurídica, esto es, si son empresas públicas, privadas o mixtas, comunidades organizadas, empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos. Dicha regulación prevé, como se vera más adelante, una especie de silencio administrativo positivo especial frente a peticiones y recursos presentados en sede del respectivo prestador. 
Particularmente, en materia de servicios públicos domiciliarios, la figura del silencio administrativo se aparta de la tradicionalmente regulada en el Código Contencioso Administrativo, en la medida en que (i) se puede presentar frente a peticiones hechas a particulares, (ii) reconoce la existencia de actos administrativos expedidos por organismos que en principio no hacen parte de la estructura de la administración pública y que desarrollan actividades con un fuerte componente comercial, (iii) es por esencia positiva, y (iv) prescinde de la protocolización del acto presunto o ficto. 

Los anteriores elementos hacen que la figura del silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos sea excepcional, lo que se explica en el hecho de que a través de los servicios públicos domiciliarios se garantiza la efectividad del Estado Social de Derecho, razón por la cual su prestación interesa de tal manera al Estado, que el legislador ha previsto, entre otras figuras, la del referido silencio administrativo positivo.