3. LOS VOCALES DE CONTROL 

3.1. Consideraciones generales en relación con los vocales de control 

Los vocales de control son aquellas personas que actúan como representantes de los Comités ante el prestador de servicios públicos que éstos vayan a vigilar, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales en lo que tiene que ver con dichos servicios públicos. Los vocales de control son elegidos en el seno de los Comités de Desarrollo y Control Social, y pueden ser removidos en cualquier momento por los Comités, por decisión mayoritaria de sus miembros.

Respecto de lo anterior, el artículo 62 de la Ley 142 de 1994, modificado por la Ley 689 de 2001, artículo 10 señala respecto de los vocales de control lo siguiente: 

“Cada uno de los comités elegirá entre sus miembros para un período un "vocal de control", quien actuará como representante del comité ante la prestadora de servicios públicos domiciliarios que vaya a vigilar la organización, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales, en lo que tiene que ver con dichos servicios públicos, y podrá ser removido en cualquier momento por el comité, por decisión mayoritaria de sus miembros.” 

Como puede verse, la Ley ha previsto de manera inequívoca que cada Comité elegirá UN vocal de control, por lo que debe estarse a los precisos términos de la ley, sin que sea dable interpretación distinta a la de su literalidad. En efecto, el artículo 27 del Código Civil dispone: 
"(...) Artículo 27.- Interpretación Gramatical: Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu ...". 

En ese contexto, sin importar el tamaño de un Comité de Desarrollo y Control Social, éste sólo podrá tener un vocal de control. 
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 10 de la Ley 689 de 2001 y como lo vimos anteriormente, el periodo del vocal de control es de dos (2) años y podrá continuar en ejercicio de sus funciones hasta tanto no se realice una nueva elección. 

En lo que tiene que ver con su reconocimiento, el literal a) del artículo 16 del Decreto 1429 de 1995 establece que corresponde a las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios reconocer a los respectivos vocales de control cuando éstos presenten el acto administrativo mediante el cual fueron reconocidos e inscritos ante la alcaldía, que como hemos visto puede ser expreso o presunto, así como el acta en que conste su elección. 
 

3.2. Funciones de los Vocales de Control 

Las funciones de los vocales de control son las previstas en los artículos 64 de la Ley 142 de 1994 y 12 del Decreto 1429 de 1995, y en resumen son las siguientes: 

- Solicitar la inscripción del Comité de Desarrollo y Control Social ante el alcalde. 

- Informar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la conformación del comité y de su elección como Vocal de Control. 

- Informar a la comunidad acerca de sus derechos y deberes en materia de servicios públicos domiciliarios, y ayudarlos a defender aquéllos y a cumplir éstos; 

- Recibir informes acerca del funcionamiento de las empresas prestadoras, evaluarlos y promover frente a las mismas y frente a las autoridades municipales, departamentales y nacionales las medidas correctivas que sean de competencia de cada una de ellas. 

- Dar atención oportuna a todas las consultas y tramitar las quejas y denuncias que le formulen al comité. 

- Rendir trimestralmente al comité, informe de las labores adelantadas en ejercicio de sus funciones. 

- Custodiar y llevar el registro de los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales que cumplan con los requisitos de ley y que hayan asistido a la asamblea constitutiva, o que con posterioridad a ella desean participar en la asamblea de usuarios. 

- Presidir las asambleas de usuarios y la Junta Directiva del comité. 

- Ser miembro de las juntas directivas de las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios del orden municipal, o del comité de estratificación local, cuando sea designado por el alcalde. 

- Ejercer las funciones que le delegue el comité en pleno. 

- Someter a la vigilancia del fiscal los libros de cuentas de la Tesorería del comité. 

3.3. Impugnación de la elección 

El artículo 62 de la ley 142 de 1994, en su texto original disponía que la elección del Vocal podía impugnarse ante el Personero Municipal y que esa decisión era apelable ante la Superintendencia de Servicios Públicos. Esa parte del artículo 62 fue derogada tácitamente por el artículo 10 de la ley 689 de 2001, como también fueron derogados por esa misma disposición los artículos 10 y 11 del decreto 1429 de 1995. 

Hoy en día, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994, sólo procede la impugnación respecto de la Constitución de los comités y las elecciones de junta directiva, la cual se surte ante el Personero del municipio donde se realicen las elecciones. De otra parte, las decisiones del Personero sobre la materia serán apelables ante la Superintendencia de Servicios Públicos. 

3.6. No pueden ser vocales los menores de 18 años 

De conformidad con el artículo 62 de la ley 142 de 1994, el Vocal actúa como representante del Comité ante la empresa de servicios públicos que vaya a vigilar. Y tendrá además, las funciones previstas en los artículos 64 y 12 del Decreto 1429 de 1995, así como aquéllas que le delegue el Comité en pleno. Esto significa que quién ejerza tal función debe tenar la capacidad legal para poder representar y ser representado. 

La capacidad, en sentido general, consiste en la facultad que tiene la persona para adquirir derechos y contraer obligaciones. Pero esta capacidad, de acuerdo con el artículo 1502 del Código Civil, puede ser de goce o de ejercicio. 

La primera de ellas consiste en la aptitud general que tiene toda persona natural o jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones, y es el atributo esencial de la personalidad jurídica. La capacidad de ejercicio o capacidad legal, por su parte, consiste en la habilidad que la ley le reconoce a aquélla para poderse obligar por sí misma, sin la intervención o autorización de otra. Implica, entonces, el poder realizar negocios, sin que para ello requiera acudir a otro. 

Por su parte, el artículo 1503 del mismo Código prescribe que toda persona es legalmente capaz, con excepción de aquellas que la ley declare incapaces. Esas incapacidades pueden ser absolutas o relativas. Según el artículo 1504 de este mismo estatuto, son absolutamente incapaces las personas con discapacidad mental, los impúberes7 y los sordomudos que no pueden darse a entender. 
Mientras que son incapaces relativos los menores de edad y los disipadores que se hallen en interdicción judicial, pero su incapacidad no es absoluta, y sus actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y bajo ciertos requisitos determinados por las leyes. 
En aras de cuidar los intereses de las personas incapaces, el legislador creó las guardas, dentro de las cuales se encuentran las tutelas y las curadurías, que consisten en cargos impuestos a ciertas personas a favor de aquellas que, según la ley, no pueden dirigirse a sí mismas o administrar sus negocios. 

La tutela y la curatela general se caracterizan porque confieren al guardador simultáneamente la representación del pupilo, la administración de su patrimonio y el cuidado de su persona. 

Por consiguiente, las personas que la ley ha considerado incapaces, deben ser representadas por un tutor o un curador, según el caso. 
Esto significa que son capaces para contratar por si mismos sin representación o autorización de otra persona, los mayores de edad, que la ley no considere incapaces, pues como se dijo, estos últimos deben estar representados por un tutor o curador. 

3.7 Incompatibilidades e inhabilidades de los vocales de control 

3.7.1. Prohibición de ser socios, contratar o participar como administradores de las empresas que vigilan. 
Dada la naturaleza de la función que cumplen los Comités de Desarrollo y Control Social a través de los vocales de control en las empresas de servicios públicos, el legislador quiso garantizar que tal función se desarrollase con total independencia y ajena a intereses personales. 

En esa dirección apunta el régimen de inhabilidades previsto en el artículo 66 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 11 de la ley 689 de 2001, al prohibir que los vocales de control sean socios, contraten8 o participen como administradores de las empresas de o participen como administradores de las empresas de servicios públicos que vigilan. Entendiéndose por administradores el representante legal, el liquidador, el factor, los miembros de juntas o consejos directivos y quienes de acuerdo con los estatutos ejerzan o detenten esas funciones (ley 222 de 1995, art. 22). 
De otro lado, el artículo 27 de la ley 142 de 1994 estableció algunas reglas para la participación de las entidades públicas en empresas de servicios públicos domiciliarios. Así, por ejemplo, en lo atinente a la conformación de juntas directivas de las empresas oficiales del orden municipal, el numeral 6 del artículo 27 citado, dispuso que una tercera parte de dichas juntas deberían estar integradas por los vocales de control registrados por los Comités de Desarrollo y Control Social. 

Esta disposición es un claro desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política que prevé que la ley determinará la participación de los usuarios en la gestión de las empresas estatales que presten tales servicios, y sólo sobre tales empresas. De manera que el numeral 6o del artículo 27 citado es una norma con un claro sentido definido en el propio texto constitucional, se repite, aplicable única y exclusivamente a las empresas estatales. Esto significa que la propia constitución quiso someter a las empresas estatales a un régimen especial de gestión del cual quedaron excluidas las empresas mixtas y privadas. 

Ahora bien, como quiera que podría pensarse en una aparente “modificación” del artículo 27.6 de la ley 142 de 1994 por el artículo 11 de la ley 689 de 2001 que modificó el artículo 66, se debe advertir que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 142 de 1994 cuando surja alguna dificultad en la interpretación de las normas sobre servicios públicos habrán de aplicarse los principios generales que ella contiene. En efecto, el numeral 8o del artículo 2 de la ley 142 señala que uno de los fines de la intervención estatal es garantizar la participación de los usuarios en la gestión de las empresas de servicios públicos, al paso que el numeral 2o del artículo 5o de la citada ley dispone que es competencia de los municipios asegurar en los términos de la ley 142 la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas que presten servicios en el municipio. Además, de conformidad con el artículo 5o de la ley 153 de 1887, la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes. 

Así las cosas, el numeral 6o del artículo 27 debe aplicarse sin ninguna limitación, y de consiguiente los vocales de control pueden continuar participando en las juntas directivas de las empresas oficiales del orden municipal que vigilen, contrario a lo que sucede para las empresas de servicios públicos mixtas y privadas.

Otra interpretación conduciría a la negación de la participación de los usuarios en la gestión de las empresas oficiales prestadoras de servicios públicos domiciliarios. 

En conclusión, los vocales de control de los servicios públicos no pueden participar en la administración de las empresas de servicios públicos que vigilen, a excepción de las empresas oficiales del orden municipal en los términos del numeral 6o del artículo 27 antes citado, norma jurídica que no fue objeto de modificación o derogatoria tácita por la ley 689 de 2001. 

3.7.1.2. Corresponde a la Procuraduría o la Personería municipal investigar a los vocales de control por posibles inhabilidades o incompatibilidades cuando actúen como miembros de junta directiva de las empresas de servicios públicos. 
De conformidad con el numeral 27.6 del artículo 27 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el literal h) del artículo 12 del Decreto 1429 de 1995, los vocales de control harán parte de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios del orden municipal, por designación hecha por el alcalde. 

En este caso, se le aplicará al vocal de control el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto por los artículos 36 y siguientes de la Ley 734 de 2002, toda vez que su artículo 41 extiende dicho régimen a los miembros de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado del nivel municipal. 

De modo que, en caso de existir inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de interés, de un vocal de control como miembro de una junta directiva de una empresa oficial de servicios públicos, será el Ministerio Público, a través de la personería municipal o de manera preferente la Procuraduría General de la Nación, los competentes para conocer e investigar las conductas contrarias al régimen disciplinario único, de conformidad con los artículos 74 y siguientes de la Ley 734 de 2002. 

3.7.2. Prohibición de ediles, concejales, diputados o congresistas. 
De igual forma, señala el artículo 66 de la Ley 142 de 1994 antes citado, que los ediles, concejales, diputados y congresistas no podrán ser elegidos vocales de control de los Comités de Desarrollo y Control Social, lo que claramente se dirige a impedir que la acción de los Comités se politice. 

No obstante, teniendo en cuenta que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es de aplicación restrictiva, nada obsta para que un vocal de control sea elegido para ocupar alguno de estos cargos de elección popular y por tanto, en principio, no estaría prohibido que lleven a cabo campañas políticas, siempre y cuando no invoquen su calidad de vocales de control anudado a dichos fines políticos, pues en dicho caso se estaría obrando en contravención de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1429 de 1995. 

No obstante, quien haya sido elegido, edil, concejal, diputado o congresista, deberá renunciar de manera inmediata al cargo de vocal, pues la inhabilidad se configura una vez ha sido elegido en alguno de aquellos cargos. 
Por último, en lo que tiene que ver con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, es necesario señalar que pueden ser vocales de control todas aquellas personas que según la Ley 142 de 1994, o cualquier otra norma legal que por razón de la persona sea aplicable, no estén expresamente inhabilitados para ello. 

3.8  Los Vocales de Control no son mandatarios legales de los usuarios. 

El sistema de control social previsto en la ley 142 de 1994 y que se ejerce a través de los Comités de Desarrollo y Control Social, tiene como propósito fundamental lograr la mejora en la prestación de los servicios públicos, a través de la gestión y fiscalización tal como lo señala el artículo 63 de la Ley 142 de 1994. 

Con ese fin, los Comités pueden proponer a las empresas planes y programas que consideren necesarios para conjurar deficiencias en la prestación, procurar que la comunidad en algunos casos aporte recursos para expansión o mejora de los servicios, solicitar modificaciones sobre decisiones de estratificación, y estudiar y analizar el monto de subsidios que deban otorgar con recursos presupuestales del orden municipal a los usuarios de menores ingresos. 

Como es lógico, esas funciones las desarrollan los Comités a través de los Vocales como sus representantes inscritos en las empresas de servicios, tal como lo disponen los artículos 62 de la ley 142 de 1994 y 16 del Decreto 1429 de 1995. 

Adicionalmente, los vocales tienen otras funciones previstas en los artículos 64 de la ley 142 de 1994 y 12 del Decreto 1429 de 1995. En estas normas hay una función particular referida con los usuarios y tiene que ver con que los Vocales deben informar a los usuarios acerca de sus derechos y deberes en materia de servicios públicos, y ayudarlos en su defensa y en el trámite de las quejas que los usuarios presenten al Comité. 

Vistas estas funciones, los Vocales no tienen la calidad de mandatarios o representantes de los usuarios para la presentación ante las empresas de servicios públicos de peticiones en nombre de los usuarios, pues tal función no se deriva de las normas antes citadas. En otras palabras, ni la ley ni el reglamento le han extendido mandato a los Vocales para representar peticiones a nombre de los usuarios. 

A lo anterior debe agregarse que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el articulo 18 de la ley 689 de 2001, el Vocal de Control no es parte en el Contrato de Servicios Públicos y por lo tanto, la legitimación para presentar las peticiones, quejas y recursos, derecho que corresponde a la esencia de dicho contrato, según la regulación contenida en el capítulo VII, del Título VIII, de la Ley 142 de 1994, radica exclusivamente en el suscriptor o usuario, quien debe expresar voluntaria y libremente su deseo de ser representado por un tercero. 

Por consiguiente, quien pretenda presentar reclamaciones o recursos individuales a nombre de un tercero, dentro del procedimiento de defensa del usuario en sede de la empresa, deberá acreditar su calidad de mandatario, ya sea a través de un poder debidamente otorgado si se trata de un abogado o acompañando prueba idónea que permita demostrar la existencia de la autorización dada por el mandante en los términos del artículo 2149 del Código Civil. En caso de que se actúe sin autorización del interesado, quien actúe deberá adecuar su comportamiento al instituto de la agencia oficiosa, de conformidad con lo dispuesto para el efecto por el Código Contencioso Administrativo. 

La regla precedente es aplicable a los Vocales de Control sin que para el efecto importe si se trata de un usuario que haga parte del Comité de Desarrollo y Control Social al cual pertenezca el usuario.

Finalmente, aceptar lo contrario, sería convertir la función de los Comités y de los Vocales en simples tramitadores de peticiones, quejas y recursos. 

3.9. Remuneración de la actividad de los Vocales de Control. 

El artículo 62 de la Ley 142 de 1994 dispone en su inciso primero lo siguiente: “En desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política de Colombia, en todos los municipios deberán existir “Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios”, compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno más de los servicios públicos a los que se refiere esta Ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios.” (el subrayado es nuestro)”. 

De conformidad con la norma citada, el desempeño de funciones deferidas por la Ley a los comités de desarrollo y control social, no son remuneradas a título de honorarios a quienes los conformen en calidad de usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales. En ese sentido, debe entenderse que el ejercicio ad- honorem está limitado a aquellas tareas que correspondan al ámbito del comité como órgano plural, y que serían las señaladas en los artículos 63 de la Ley 142 y 8 del Decreto reglamentario 1429 de 1995. 
Por su parte, a los Vocales de control, en su condición de representantes de los respectivos Comités, se les asignaron unas funciones especiales diferentes de las asignadas a éstos. (Arts. 64 Ley 142/94 y 12 del Decreto 1429/95.). Una de esas funciones especiales asignadas a los Vocales, es la de hacer parte de las Juntas directivas de las empresas de servicios públicos oficiales del orden municipal, por virtud de lo dispuesto en el artículo 27.6 de la Ley 142 de 1994. Por su naturaleza, las funciones que desarrolla un vocal de control en una junta directiva de una empresa de servicios públicos, son diferentes no solamente de las que desempeñan como miembro del Comité de Desarrollo y Control como organización social, sino de las suyas propias, en razón de que integra un órgano diferente del comité al que pertenece, al cual, según el artículo 22 de la Ley 222 de 1995, le corresponden funciones de administración. 

En ese orden de ideas, cuando el Vocal de Control se desempeña como miembro de Junta Directiva de una empresa de servicios públicos, cumple las mismas funciones de los demás miembros de dicha Junta y, en consecuencia, está cobijado por los mismos derechos y obligaciones. 

De consiguiente, los vocales de control cuando actúan como miembros de las Juntas Directivas de las empresas de servicios públicos del orden municipal, en cumplimiento de las previsiones del artículo 27 numeral 6 de la Ley 142 de 1994, pueden percibir honorarios con arreglo a lo prescrito en las normas estatutarias y/o reglamentarias de la respectiva empresa en relación con su participación en las citadas Juntas Directivas. 

Aparte de la posibilidad de ser remunerados por su actividad como miembros de las Juntas Directivas de empresas oficiales de servicios públicos del orden municipal, debe recordarse que de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 1429 del 25 de agosto de 1995, el vocal de control no podrá invocar su calidad de tal para ofrecer beneficio personal, ni actuar motivado por intereses políticos o ajenos a sus funciones, ni efectuar cobros a sus representados por realizar gestiones ante las autoridades prestadoras de servicios públicos domiciliarios. 

De tal suerte, que el vocal de control está impedido legalmente para cobrar al Comité o al prestador vigilado cualquier tipo de gasto, sea este por honorarios, papelería, gastos de oficina, etc. por cuanto la labor que cumple no tiene ánimo de lucro, ni permite que los costos que implique su labor sean remunerados. 

3.10 Vigilancia de la actividad de los Vocales de Control 

La legislación no ha previsto forma alguna de control y vigilancia sobre los vocales de control. Por lo tanto, dado el vacío existente en materia de inspección y vigilancia sobre las acciones de los vocales de control por parte de las autoridades, le corresponde al Comité de Desarrollo y Control Social obrar de conformidad con lo previsto en su reglamento de funcionamiento, en lo referente a las causas y trámites para imponer las sanciones a que hubiere lugar por las irregularidades que se cometan en el ejercicio de su actividad. 

Sin embargo, conviene precisar que de conformidad con Ley 142 de 1994, los vocales de control no tienen un estatus jurídico propio que los sujete a un régimen de responsabilidad particular; en su calidad de particulares, están sometidos por tanto al régimen de responsabilidad general previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual sólo son responsables ante las autoridades por incumplir la Constitución y las leyes. 

En lo que se refiere al desarrollo de sus actividades, su responsabilidad será determinada por el respectivo Comité de Desarrollo y Control Social al que pertenezcan. 

3.11 Acceso a la información de las empresas de servicios públicos 
De conformidad con el artículo 64 de la ley 142 de 1994, para el ejercicio de sus funciones, los vocales pueden exigir información a las empresas de servicios públicos. Esta norma es concordante con el numeral 9.4 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, según la cual los usuarios tienen derecho a solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna sobre todas las actividades y operaciones directas e indirectas de las empresas de servicios públicos, salvo aquella que sea reservada o secreta según la ley. 
Por consiguiente, los Vocales no tienen privilegio especial para acceder a la información de las empresas. En otras palabras, los vocales tienen la misma restricción de acceso a la información que tiene cualquier usuario, y por lo tanto no pueden acceder a información que tenga el carácter de confidencial, secreta o reservada según la ley. 
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1 Preparado por: María Eugenia Sierra – Asesora Oficina Asesora Jurídica 
2“14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.” 
3“14.32. SUSCRIPTOR POTENCIAL. Persona que ha iniciado consultas para convertirse en usuario de los servicios públicos. “ 
4“14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.“ 
5 Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal. 
6 Artículo 8 de la ley 153 de 1887 
7 De conformidad con el artículo 34 del Código Civil, se considera impúber el varón que no ha cumplido catorce años y la mujer que no ha cumplido doce. 
8 La inhabilidad para contratar no cubre la celebración del contrato de condiciones uniformes con la empresa, pues es claro que para ser vocal se debe ser miembro del Comité de Desarrollo y Control Social, y para ser miembro de este se debe ser usuario, usuario potencial o suscriptor.