6. PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA. 
 
Los principios, finalidades y normas establecidas por el legislador en materia de tarifas, y las funciones que sobre esta materia cumple la CREG, tienen unos fines sociales y económicos, de rango constitucional y legal y sobre los cuales la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado de manera general, así: 
 
“En un Estado social de derecho la intervención estatal en el ámbito socio–económico puede obedecer al cumplimiento de diversas funciones generalmente agrupadas en cuatro grandes categorías: una función de redistribución del ingreso y de la propiedad[87] expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con miras a alcanzar un "orden político, económico y social justo" (Preámbulo); una función de estabilización económica también consagrada en diversas normas superiores (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función de regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social como el derecho de propiedad privada pero entendido como "función social" (artículo 58 C.P.) o la libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se respete también la "función social" de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de la "distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo" (artículo 334 C.P.)[88]”. .
 
Precisamente es este último artículo, 334, el desarrollado por la Ley 142 de 1994 en materia de regulación; que se concreta en la intervención económica del Estado en los servicios públicos domiciliarios mediante la cual se obligan a quienes prestan esos servicios al acatamiento de los principios, normas y reglamentos que se expidan (Ley 142, art. 14.18).
 
La Corte Constitucional se ha referido a este tema en los siguientes términos:
 
“La regulación, en tanto que mecanismo de intervención del estado, busca garantizar la efectividad de los principios sociales y el adecuado funcionamiento del mercado… En este contexto, la Carta indica que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (art. 365 inc. Primero de la C.P.), lo cual comprende el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (art. 366). No podía ser de otra forma dado que, por una parte, la realización de los derechos fundamentales de las personas depende en gran medida de la adecuada prestación de los servicios públicos – p. ej. de agua, salud, saneamiento básico, energía, transporte, etc.- y que, por otra, el Constituyente ha optado por una forma estatal, el Estado Social de Derecho, destinada a corregir la deuda social existente en el país con los sectores sociales más desfavorecidos mediante un sistema político que busca la progresiva inclusión de todos los beneficios del progreso”. . 
 
A lo anteriormente señalado por la jurisprudencia, se suma lo dispuesto en el Preámbulo de la Constitución, sobre los fines del Estado cuales son, entre otros: 
 
“asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”, que según la Corte Constitucional son “expresiones todas estas del bien común como desiderátum de la sociedad y el estado” , y lo dispuesto en el artículo 1º., sobre la organización como estado social de derecho con prevalencia del interés general, y la obligatoriedad del ejercicio de la función administrativa al servicio de los intereses generales, se concluye que la función de regulación debe siempre ejercitarse dentro de ese interés general. La Corte Constitucional igualmente señala que los servidores públicos también deben actuar dentro de ese interés general cuando afirma que “los órganos que integran las ramas del poder público y las demás dependencias del Estado han de tener este principio constitucional como criterio básico en el ejercicio de sus atribuciones y competencias. De ahí que los servidores públicos, tal como lo declara el artículo 123 de la Constitución, está al servicio del Estado y de la comunidad”. .
 
Ahora bien, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incluye la figura de la Revocatoria Directa de los Actos Administrativos, como un mecanismo por medio del cual se puede suprimir o sustituir total o parcialmente una determinada actuación administrativa mediante otra de sentido contrario, de tal manera que a través de este procedimiento se extingue o hace desaparecer en sede administrativa, una actuación o parte de esta.
 
Así pues, la revocación directa tiene como propósito dar a la autoridad la oportunidad de corregir lo actuado por ella misma, de oficio o a petición de parte, con fundamento en consideraciones relativas al interés particular de un recurrente, en los casos de actos de este orden, o con ocasión del interés general que puede consistir o bien en la recuperación del imperio de la legalidad o bien en la reparación de un daño público, en cuyos casos no es solo una prerrogativa o facultad propia de la Administración, sino que estamos frente a un deber que le asiste a esta, con el fin de retomar el orden legal o el bien común, retrotrayendo el acto lesivo y así lo ha comprendido la Corte Constitucional:
 
“La revocación directa es la prerrogativa que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir sus propios actos por las causales previstas en la ley y está facultada para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la ocurrencia de una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración tiene el deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o atentatorio del interés público o social o que causa agravio injustificado ….” (Subrayado fuera de texto) 
       
La revocatoria directa es una prerrogativa de carácter extraordinario o excepcional, es decir, solo en los casos en los que los términos para interponer recursos de vía gubernativa se hayan agotado sin hacer uso de los mismos, se  puede proceder mediante estos mecanismos, y solo si aún subsisten situaciones de hecho que afecten de manera grave los intereses de una persona o la comunidad en general, de acuerdo a la naturaleza del acto, es que se podrá hacer uso de esta prerrogativa.
 
En este sentido, esta atribución legal no hace parte de la regla general del obrar de la administración, pues es claro que no es la misma administración la que debe juzgar y valorar sus propios actos, en tanto estaría actuando como juez de sus propias decisiones, no obstante, en determinadas circunstancias expresamente descritas por el legislador, en las que existen intereses superiores que así lo justifican, la administración puede y debe intervenir con el fin de evitar afectaciones mayores al interés público, y en tal sentido lo ha manifestado el juez constitucional:   
 
“…Es cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente...” 
 
El acto que se recurre puede ser particular o general, de acuerdo a si crea, modifica o extingue situaciones jurídicas subjetivas y personales o, por otro lado situaciones jurídicas objetivas e impersonales, en este caso y tal como se dijo en el capítulo anterior, ya se ha establecido suficientemente que estamos frente a un acto administrativo de orden general, revocable en cualquier tiempo, incluso aun cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
 
El Consejo de Estado ha señalado las diferencias entre la revocatoria de actos de carácter general y los de carácter particular de la siguiente manera:  
 
“Al margen de lo anterior, para los fines que interesan al presente proceso, importa destacar que la diferencia entre la revocatoria de actos de carácter general y los de carácter particular estriba en que, en relación con los primeros, tal decisión se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no haya agotado sus efectos), con la expedición de otro acto que se limite a dejarlo sin validez , o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad , sin que para ello se requiera más que la voluntad de la administración, pues, es debido a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situación particular y concreto y por lo mismo no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del mundo jurídico" .(Subrayado fuera de texto)
 
De lo anterior, se puede concluir que: 1) la revocatoria de un acto de carácter general no requiere de consentimiento alguno y por tanto solo se requiere de la valoración de la administración, 2) una vez es llevada a cabo sus efectos son hacia el futuro y la administración debe definir su alcance bien sea dejando sin validez el acto, modificando su contenido o reemplazándolo en su totalidad.  
 
Una vez se identifican las circunstancias precisas, la administración debe encuadrar su acto en alguna de las causales previstas en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a saber:  
“Artículo  93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
 
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
 
6.1 NO CONFORMIDAD CON INTERÉS PÚBLICO O SOCIAL, O ATENTEN CONTRA ÉL
 
En materia de servicios públicos indudablemente se plantea como principio rector el interés general, que en su connotación o significado ha venido evolucionando en la historia de la humanidad; se ha identificado con el bien común , con el concepto de utilidad pública, con el de interés público y el de interés social. 
 
A este respecto sostiene la doctrina: “Que ha de tratarse de una necesidad o interés colectivo; otro sector de tratadistas estima que la necesidad o el interés de referencia deben ser de carácter “general”; otros hablan de “interés público”. Finalmente, algunos escritores, al referirse a este punto, hacen mención simultánea a necesidad o interés “colectivo”, “general” o “público”. 
 
La mayor parte de los autores consideran que la necesidad o el interés a satisfacer ha de ser “colectivo”, entienden por “colectividad”, no a la población entera, sino la parte de ésta que siente la necesidad para cuya satisfacción se creó el servicio, adquiriendo de ahí “generalidad”; pero agregan a) que la necesidad a satisfacer ha de ser un derivado de la vida en comunidad; b) que la necesidad sentida individualmente tiene carácter colectivo cuando se la siente por ser miembro de la colectividad. No basta que se trate de una necesidad general,  es preciso que sea una consecuencia de la vida colectiva. .
 
La doctrina también considera indispensable en materia de servicios públicos la subordinación del interés privado al interés general, y su modificación conforme a esas necesidades; por eso se afirma: “Decir que, en determinado caso, existe servicio público, significa que los agentes tienen la posibilidad de usar procedimientos del derecho público, de apelar a teorías y a reglas especiales, o sea, de recurrir a un régimen jurídico especial: este régimen se caracteriza por la subordinación de los intereses privados al interés general; la organización del servicio es siempre modificable con arreglo a las necesidades del interés general, y, en consecuencia, legal y reglamentaria”. 
 
En el derecho colombiano, la Corte Constitucional diferencia entre interés general e interés social; en la sentencia C- 053 de 2001 señaló que: 
 
“Los términos “interés general” e “interés social” tienen connotaciones diferentes dentro del ámbito del derecho constitucional colombiano.  En la reforma constitucional de 1936 se estableció una distinción entre interés general y social y se optó por incluir los dos conceptos como condicionamientos de los derechos de los particulares, en especial, sobre el derecho de propiedad privada.  
 
El concepto de interés general es una cláusula más indeterminada cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto.  Entre tanto, el de “interés social”, que la Constitución actual emplea en sus artículos 51, 58, 62, 333 y 365, es una concreción del interés general que se relaciona de manera inmediata con la definición del Estado como social y de derecho (art. 1º).  En tal medida, el apelativo de social le imprime una finalidad y un límite a la actividad estatal, determinando, específicamente, las condiciones dentro de las cuales los intereses económicos particulares son susceptibles de protección.  Así, este conjunto de garantías que otorga el Estado implican, a su vez, una necesaria intervención social de su parte, que tiene como finalidad inmediata y directa y como límite constitucionalmente exigibles, el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas.  En particular, de las menos favorecidas”.  
 
En cambio, cuando se ha referido a la revocación directa de los actos administrativos, no diferencia entre interés general e interés público, y desarrolla esa institución refiriéndose al interés general: 
 
“El predominio del interés general es consagrado por el precepto legal como motivación imperativa ineludible para que el funcionario competente proceda a revocar el acto que riñe con aquél, no ya sobre el supuesto de consideraciones de índole jurídica sino sobre la base de la oposición real entre la permanencia de dicho acto y las conveniencias del bien colectivo. El acto administrativo de carácter general puede haber favorecido intereses de personas particulares habida cuenta de las circunstancias peculiares en que se hallen éstas. Pero en modo alguno convierte el acto administrativo en particular, individual y concreto, ni lo ampara en la previsión normativa del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, de lo cual se deduce con entera claridad que, para revocar por motivos de interés público ese acto de carácter general, la Administración no requería consentimiento expreso y escrito de la Asociación CALATRAVA. Esta no era titular de un derecho subjetivo oponible a la decisión de revocatoria; su beneficio no podía prevalecer sobre la necesidad pública representada en el uso de la vía ni sostenerse por la autoridad pese al sacrificio colectivo que implicaba el cierre.
 
Según puede observarse, el predominio del interés general es consagrado por el precepto legal en comentario como motivación imperativa ineludible para que el funcionario competente proceda a revocar el acto que riñe con aquél, no ya sobre el supuesto de consideraciones de índole jurídica sino sobre la base de la oposición real entre la permanencia de dicho acto y las conveniencias del bien colectivo. En otros términos, el acto administrativo que lesiona o contradice el interés público no puede subsistir y ello aunque el origen de la confrontación sea sobreviniente, tal como lo entendió en su momento la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia cuando, al distinguir entre las figuras de la nulidad y la revocatoria, señaló que la conformidad del acto con la ley encierra el criterio de legitimidad, al paso que si aquella se predica del interés público, el criterio relevante es el de conveniencia: "(...) el acto que en su origen fue conveniente por coincidir con el interés general y favorecer el bien común puede ulteriormente tornarse en inconveniente por llegar a ser incompatible o inarmónico con el interés público y aún contrario al bien común. La dinámica social ha hecho que estos cambien y, por tanto, el acto original, por no satisfacerlos, tórnase desueto y aun nocivo, por lo cual reclama la abrogación".  
 
En relación con los actos administrativos que definen las metodologías, fórmulas y demás elementos del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, que deben adoptar las comisiones de regulación en ejercicio de sus competencias, el interés público está centrado, por un lado en garantizar la disponibilidad de un servicio continuo y de calidad, y por otro en impedir el traslado a los usuarios de una gestión ineficiente.
 
En el caso concreto de los criterios para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por red de tubería, definidos en la Resolución 202 de 2013, el interés público se concreta en la adecuada aplicación de los criterios orientadores del régimen tarifario definidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, y muy concretamente, en este caso en la aplicación de los criterios de eficiencia económica y suficiencia financiera, definidos en los numerales 87.1 y 87.4 del artículo 87 de la ley en cita. 
 
Para tales efectos, se debe tener en cuenta que el régimen tarifario en los servicios públicos domiciliarios está compuesto por reglas relativas a procedimientos, metodologías, formulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 142 de 1994.
 
En efecto, conforme al principio de eficiencia económica el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo y las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente. 
De otra parte, según el criterio de suficiencia financiera, las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de la operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento, y deben permitir remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable.
 
Estas definiciones de los criterios de eficiencia económica y suficiencia financiera son desarrollo directo del deber del Estado de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, como lo establece el artículo 365 superior, antes citado, y definen el interés público o social que el regulador del servicio debe proteger. 
 
En este sentido, el desconocimiento de los criterios tarifarios por error en los supuestos fácticos con los que el regulador fijó los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería, en especial el criterio de eficiencia económica, atentaría contra la finalidad constitucional de prestación eficiente en materia de servicios públicos domiciliarios , debido a que, como bien lo ha considerado la Honorable Corte Constitucional en su jurisprudencia,  además del razonamiento económico que lo justifica, estos servicios se caracterizan por tener una connotación eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestación debe ser eficiente.
 
La prestación eficiente se entiende entonces como la garantía que brinda el Estado de asegurar que las empresas que proporcionen el servicio lo hagan de manera racional, generando un mayor beneficio o rendimiento a los usuarios del servicio disponiendo de los costos en el menor grado posible, atendiendo a una tarifa competitiva.
 
Es decir, su remuneración debe permitir recuperar los costos eficientes en que incurran, y no el traslado de cualquier costo o el de inversiones que no haría una empresa en un mercado competitivo de similares características.
 
Adicionalmente, esta prestación eficiente asociada al régimen tarifario, debe atender los principios de eficiencia económica y suficiencia financiera. Por tanto, deben reflejar los costos y gastos propios de la operación. 
 
Es por esto que la tarifa que se paga por la prestación de un servicio público domiciliario está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos eficientes en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio que finalmente recibe el usuario. 
 
Por lo tanto, no todo activo, ni todo costo o gasto destinado a la prestación del servicio debe ser remunerado sino sólo aquel que se haga en condiciones de eficiencia.
 
En este orden de ideas, nótese como la idea central del proceso tarifario no es reconocer un costo “real” o registrado contablemente sino uno eficiente para todas las partes. 
 
De esta manera, si algunos costos “reales” o incorporados contablemente son calificados como ineficientes y no es posible reconocerlos dentro de los cargos,  por lo tanto, el valor eficiente no necesariamente corresponde al valor real de un activo o del costo o gasto incurrido por una empresa. 
 
Así mismo, en la aplicación del criterio de eficiencia la Comisión debe considerar la demanda que se pretende atender con las inversiones, costos y gastos de la actividad regulada, al respecto la H. Corte Constitucional ha precisado lo siguiente:
 
“la eficiencia económica consiste en que: (i) las tarifas de los servicios públicos se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; (ii) las fórmulas tarifarias tengan en cuenta los costos y los aumentos de productividad esperados; (iii) los aumentos de productividad esperados se distribuyan entre la empresa y los usuarios tal como ocurriría en un mercado competitivo; (iv) las fórmulas tarifarias no trasladen a los usuarios los costos de una gestión ineficiente; (v) las empresas no se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. La referencia que hace la norma en el sentido de que ‘[e]n el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste’ versa sobre el ámbito de aplicación de los anteriores elementos”. (Resaltado fuera de texto)
 
La relevancia constitucional del interés social de no traslado de costos ineficientes en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios ha sido reconocida por la H. Corte Constitucional al precisar:
 
“4.5.2.2.4. En un mercado competitivo el incremento del precio como resultado de la ineficiencia, conlleva un riesgo, a saber, que el productor pierda participación en el mercado debido a que sus precios serán superiores a los de sus competidores. En este orden de ideas, la disposición según la cual ‘las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente’ pretende que los usuarios no paguen el costo de las ineficiencias de las empresas, tal como no lo harían en un mercado competitivo.
 
4.5.2.2.5. Como ya se indicó, las prácticas restrictivas de la competencia son comportamientos por medio de los cuales, quien las realiza, se vale de las ventajas de las que pueda disponer para afectar las condiciones de equilibrio del mercado, lo cual impide que éste asigne de manera eficiente los bienes y servicios que se producen en una economía. La prohibición de que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de tales prácticas, busca proteger dichas condiciones para garantizar la eficiencia del mercado en beneficio de los usuarios.
 
4.5.2.2.6. En conclusión, el numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 contiene algunos de los elementos que, de acuerdo con la teoría económica de un mercado competitivo, caracterizan un mercado eficiente y las implicaciones que de éste se derivan. En este orden de ideas, la Corte encuentra que el criterio de eficiencia descrito en la norma en cuestión, desarrolla la prescripción del artículo 365 Superior, según el cual ‘es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’. Si bien el legislador habría podido definir eficiencia en otros términos, se encuentra dentro de su margen de configuración hacerlo siguiendo teorías económicas sobre la eficiencia en un mercado económico competitivo. La Constitución no impone, como ya se anotó, un modelo económico y por lo tanto permite que el legislador tenga en cuenta diferentes teorías sobre qué es la eficiencia y cómo se logra que la autoridad de regulación propenda por ella, siempre que no adopte decisiones manifiestamente irrazonables o contrarias a mandatos o prohibiciones contenidos en la Carta. En cambio, como ya se anotó, habría violado el principio de reserva de ley en la fijación del régimen de la regulación de los servicios públicos domiciliarios el que el legislador hubiera guardado silencio al respecto, delegando implícita y prácticamente en el órgano regulador la definición de este principio de rango constitucional. Además, la definición legislativa está orientada a evitar distorsiones del mercado que lleven a que la libre competencia deje de ser un derecho en beneficio de todos. Por ello, se