Ejecución en caso de renuencia.

El artículo 90 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece un mecanismo particular de ejecutoria al administrado para que éste ejecute una orden proferida por la Autoridad y que se rehúsa a cumplir, consistente en la posibilidad de imponer multas sucesivas durante el tiempo en que se mantenga en rebeldía el administrado en el cumplimiento de la orden, así como en la posibilidad de contratar o realizar directamente las actividades implicadas en la orden y luego imputar los gastos al administrado:

Artículo 90. Ejecución en caso de renuencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

La administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra.

Es de considerar que en todo caso, la orden proferida por la Autoridad no puede tener naturaleza dineraria, para que pueda proceder la aplicación de esta previsión normativa.

3.10. Revocatoria del acto administrativo sancionatorio

El artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, establecen las causales de revocación de los actos administrativos, su procedencia, la oportunidad para solicitarla y sus efectos.

No obstante lo anterior, la ley no determina el tipo de actos administrativos que pueden ser objeto de revocación directa por parte de la administración, salvo expresa referencia a aquellos que siendo creadores o modificadores de una situación particular y concreta o reconociendo un derecho de igual categoría, es decir, de carácter definitivo, requieren para su revocatoria, del consentimiento previo, expreso y escrito del particular, de conformidad con el artículo 97.

Así las cosas, y como ya se ha referido en el presente documento, la revocatoria directa no procede respecto de actos administrativos de trámite como el pliego de cargos o el acto de decreto y práctica de pruebas.

De otro lado, no existe actualmente disposición alguna conforme a la cual el trámite de la revocación directa suspenda la culminación de la etapa procesal que se está surtiendo hasta que se decida la solicitud; inclusive, bajo una interpretación sistemática de la figura, si ésta es procedente exclusivamente para actos que resuelven situaciones de carácter particular y concreto, siempre que no haya operado la caducidad o se haya formulado respecto de la causal 1 del artículo 93 habiéndose interpuesto los recursos, resulta relevante indicar que la decisión frente a la cual se predica la solicitud de revocación debe estar en firme y por esta razón no habría lugar a la suspensión de ninguna etapa de la actuación.

Ahora, de llegar a presentarse la solicitud estando en curso la actuación y existiendo la posibilidad de que se interpongan los recursos porque su término no ha fenecido, la solicitud deberá rechazarse por improcedente, teniendo en cuenta que la revocación directa no comporta un recurso extraordinario y por lo tanto no es el medio ni la oportunidad legal para formularla.

Por último, es de advertir que las reglas procesales se entienden como de orden público y de estricto cumplimiento, lo cual implica que el procedimiento debe adelantarse con plena sujeción a las formalidades y previsiones contenidas en la ley, de tal suerte, la actuación administrativa solo podrá suspenderse para atender un trámite particular cuando la ley así lo haya establecido, lo cual no ocurre respecto de las solicitudes de revocatoria directa.

3.11. Inexistencia de Nulidades procesales y saneamiento de irregularidades procedimentales en la actuación administrativa sancionatoria.

Actualmente la Ley 1437 de 2011, a diferencia del anterior Código Contencioso Administrativo, no contempla la figura de la “nulidad” en sede administrativa.

En efecto, el artículo 3º del anterior Código Contencioso Administrativo, relativo a los principios orientadores de las actuaciones administrativas, se refería a la posibilidad de sanear las “nulidades” que resultaran de vicios de procedimiento en cualquier tiempo a petición del interesado, sin hacer desarrollo alguno sobre el particular.

Esta circunstancia trajo como consecuencia que existieran diversidad de criterios sobre el trámite de las nulidades: (i) algunos sostenían la inexistencia de la institución en sede administrativa no obstante si existía en sede judicial y ii) otros sostenían su existencia en sede administrativa pero su trámite se amparaba en el procedimiento establecido para las nulidades judiciales en virtud de la remisión expresa del anterior Código Contencioso Administrativo.

Esta Oficina Asesora Jurídica, en el Memorando Interno 20111300063783, acogió el segundo criterio y con fundamento en el artículo 267 del C.C.A.(21), señaló la posibilidad de aplicar el Código de Procedimiento Civil para el trámite de las nulidades, en lo compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondían a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De esta forma, en aquellos aspectos que sí estuvieran contemplados en el Código Contencioso Administrativo, se aplicaría dicha normativa, tal es el caso de la posibilidad de recurrir el auto que decreta, niega o rechaza la nulidad.

Es importante anotar, que aquéllas actuaciones administrativas que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011(22), quedaron amparadas con el código anterior, por haberse iniciado con anterioridad al 2 de julio de 2012, desde luego no son susceptibles de la aplicación del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y por ende, se les aplicará la posición señalada en el referido memorando interno.

Ahora bien, el actual numeral 11 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, dentro del principio de eficacia, no se refiere a las nulidades que resulten de vicios de procedimiento, sino que hace referencia a las irregularidades procedimentales, así:

Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

(…)

11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. (Resaltado fuera de texto).

Es de señalar que no existe una definición jurídica del concepto de “irregularidad procedimental”, aspecto sobre el cual esta Oficina Asesora Jurídica considera que al referirnos a irregularidad, nos estamos refiriendo a una circunstancia contraria al procedimiento común y ordinario, que necesariamente tiene efecto determinante en la decisión al afectar derechos, generándose la necesidad de subsanarse, precisamente debido a que al no hacerlo se consideraría irregular el procedimiento.

Ahora bien, sobre la forma de corregir estas irregularidades, el artículo 41 del Capítulo I denominado “Reglas generales”, del Título III “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL” previsto en el CPACA, señala:

“Artículo 41. Corrección de irregularidades en la actuación administrativa. La autoridad, en cualquier momento anterior a la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla.”

Se observa entonces, que el saneamiento de estas irregularidades procedimentales, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 3 ibídem, debe: i) efectuarse de acuerdo con el CPACA y ii) antes de la expedición del correspondiente acto, de oficio o a solicitud de parte.

Es de entender que cuando la norma refiere a la expedición del acto como oportunidad para la corrección de irregularidades, se hace alusión al acto definitivo, que puede ser el que impone la sanción o decreta el archivo, así como aquel que decide el recurso, si fue interpuesto.

En cuanto al trámite que debe seguirse para el efecto, no es posible para esta Oficina Asesora señalar un procedimiento que no ha previsto la ley para el trámite de las irregularidades en la actuación administrativa, ya que la posibilidad de remisión normativa a la norma procesal civil ha quedado completamente cerrada pues el precitado numeral 11 señala que el saneamiento deberá adelantarse con fundamento en las normas del CPACA

De esta manera, es de concluir que el saneamiento de irregularidades en la actuación administrativa debe surtirse con base en las previsiones de la parte primera del CPACA y en todo caso, conforme con los principios que rigen la actuación administrativa y el debido proceso.

Es de referir sin embargo que corresponderá a la autoridad verificar la existencia de la irregularidad cuando medie petición al respecto, para señalar si existe o no, y en todo caso, de existir, proceder a adoptar las decisiones necesarias para ajustar la actuación a derecho y adoptar las medidas para concluirla. El contenido y alcance de las decisiones que se adopten definirán las reglas procedimentales que les serán aplicables.

Esto supone un muy amplio ejercicio de la potestad y autonomía de la autoridad administrativa para redirigir el proceso, con fundamento en los presupuestos particulares que se identifiquen en cada caso.

Unificación de Criterio Jurídico

Este documento unifica, modifica y recoge las posiciones jurídicas planteadas en relación con el procedimiento sancionatorio y en especial, los Memorandos Internos Nos. 20121300049593, 20121330012553, 20121300049573, 20121300049563, 20121300056953, 20121330035773, 20121300068573, 20131300021313, 20131300027493, 20131300072533, 20131300010093, 20131300010083, 20131300030113, 20131300030103, 20131300050143, 20131300024063, 20131300020621, 20131300085053, 20131300085063, 20141300043063, 20141300043073, 20141300030943, 20141300037253.

 

MARINA MONTES ÁLVAREZ

Jefe oficina Jurídica

Proyectó:  Luis María Padilla Camacho, Asesor Oficina Asesora Jurídica

 

NOTAS AL FINAL:

1. Decreto 990 de 2002. Artículo 11. Funciones de la oficina asesora de jurídica. Son funciones de la oficina asesora de jurídica, las siguientes: (…)3. Establecer los criterios de interpretación jurídica de última instancia y fijar la posición jurídica de la superintendencia. (…) 10. Compilar y sistematizar las leyes, decretos, la normatividad, jurisprudencia y doctrina relativa al régimen de los servicios públicos domiciliarios y velar por su difusión interna. 11. Elaborar publicaciones periódicas de carácter jurídico que recopilen la doctrina institucional sobre servicios públicos domiciliarios. (…)

2. Ley 1437 de 2011. Artículo  28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

3. Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

4. La  Corte Constitucional en sentencia C-1175 de 2005, efectúa una aproximación al contenido de las denuncias en materia penal, a la cual se puede acudir como fuente doctrinaria para efectos de delimitar y facilitar el alcance de las denuncias y diferenciarlas de las simples quejas en servicios públicos:

5. La denuncia en materia penal es una manifestación de conocimiento mediante la cual una persona, ofendida o no con la infracción, pone en conocimiento del órgano de investigación un hecho delictivo, con expresión detallada de las circunstancias de tiempo modo y lugar, que le consten. Se trata de un acto constitutivo y propulsor de la actividad estatal en cuanto vincula al titular de la acción penal - la Fiscalía - a ejercerla con el propósito de investigar la perpetración de un hecho punible. Es además un acto formal en el sentido que, aunque carece del rigor de una demanda, convoca una mínima carga  para su autor en cuanto exige (i) presentación verbal o escrita ante una autoridad pública; (ii) el apremio del juramento; (iii)que recaiga sobre hechos investigables de oficio; (iv)la identificación del autor de la denuncia; iv) la constancia acerca del día y hora de su presentación; (vi) suficiente motivación, en el sentido que contenga una relación clara de los hechos que conozca el denunciante, de la cual se deduzcan unos derroteros para la investigación; (vii) la manifestación, si es del caso, acerca de si los hechos han sido puestos en conocimiento de otro funcionario. La denuncia es un acto debido en cuanto involucra el ejercicio de un deber jurídico (Art. 95.7 CP) del cual es titular la persona o el servidor público que tuviere conocimiento de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio. El acto de denuncia tiene carácter informativo en cuanto se limita a poner en conocimiento de la autoridad encargada de investigar, la perpetración de una conducta presumiblemente delictuosa, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó y de los presuntos autores o partícipes, si fueren conocidos por el denunciante. A diferencia de la querella, la denuncia no es desistible, ni comporta la posibilidad de retractación en razón a la naturaleza pública de los intereses jurídicos que se encuentran comprometidos, lo que excluye la disponibilidad sobre los mismos por parte del denunciante.

www.consejo-estado.es/memorias.htm. Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.

6. Artículo  75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.

7. Corte Constitucional, Auto 265A/11. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

8. 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.

9. 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.

10. El Artículo 47 del CPACA, delimita de manera clara el ámbito de aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio contemplado en la Ley 1437 de 2011.

11. “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

12. El Artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente: “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de junio de 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

13. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Oficina Asesora Jurídica, Memorando 201413000037253 del 21 de abril de 2014.

14. ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. Amonestación.

81.2 Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Los recursos producto de las multas que imponga esta Superintendencia ingresarán al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución.

81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.

81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.

81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.

81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.

81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.

15. Artículo  13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución.

Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.

16. Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

17. ARBOLEDA PERDOMO, José Enrique. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Legis Editora S.A., Segunda Edición 2012, página 87.

18. BENAVIDES, José Luis. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, Comentado y Concordado. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición 2013, página 202.

19. BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo, Ediciones del Profesional, 2009, Página 224.

20. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-120 del 21 de febrero de 2012, Expedientes T-3198142 y T-3221983, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

21. “Artículo 267.- Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código, se seguirá el Código de procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

22. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”