iii) Sostenibilidad financiera de ECOGAS en el largo plazo
El sistema de transporte de gas natural en el interior de país 9 fue desarrollado teniendo en cuenta, entre otros, las reservas probables determinadas por ECOPETROL del Campo de Opón, ubicado en el Magdalena Medio, que inicialmente fueron estimadas en1400 GPC. Sin embargo, finalmente dichas reservas se confirmaron en solo 50 GPC. Estehecho generó un desbalance en la infraestructura actual del sistema de transporte,ocasionando la concentración del abastecimiento en un solo campo productor œ Guajira -, locual requirió ampliaciones 10 a la infraestructura de transporte de gas no consideradas inicialmente para poder atender los compromisos con el sector termoeléctrico.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en el año 2000, a fin de optimizar la expansión del sistema de transporte de gas y la localización óptima futura de las plantas de generación eléctrica térmica a gas, estableció una metodología basada en unaseñal de distancia desde el punto de suministro.11 Así mismo, para el sistema de transportede ECOGAS se consideraron los criterios de eficiencia ordenados en la Ley, así como se hizo para el resto de transportadores del sistema de gasoductos del país.
El CONPES 3190 de 2002 planteó los siguientes objetivos: i) la sostenibilidad financiera de la actividad de transporte asociado a ECOGAS; y ii) estudiar la alternativa del hundimiento de los costos de inversión en el sistema de transporte de ECOGAS, lo cual permitiría lograr tarifas de transporte competitivas y tener mayor flexibilidad para promover el desarrollo acelerado del gas, que ya se anuncia con la entrada de Cusiana como competidor importante del gas de Guajira. En cumplimiento de estas disposiciones del CONPES:
- La CREG estableció las nuevas tarifas máximas para el sistema de transporte de gasde ECOGAS con base a una señal de distancia 12 . Lo anterior tiene como objetivo nosolo la suficiencia financiera de la empresa sino mitigar los impactos tarifarios a los remitentes del sistema.
- El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación elaboraron conjuntamente un estudio tendiente a valorar el comportamiento del flujo de caja de la empresa en el medianoy largo plazo, considerando los posibles escenarios tarifarios que resultarían de lametodología definida por la CREG para la actividad del transporte de gas
Dentro de este análisis se tuvo en cuenta los ingresos y egresos de la empresa en el largo plazo, igualándolos con el periodo durante el cual ECOGAS realizaría el esquema de pagos con ECOPETROL 13 hasta el año 2027. Así mismo se tuvo en cuenta el escenario dedemanda futura elaborado por la Unidad de Planeación Minero Energética 14 , los contratos de capacidad en firme vigentes suscritos entre ECOGAS y cada uno de los remitentes. Las proyecciones financieras de ECOGAS presentan una inadecuada estructura financiera, estose evidencia en un flujo de caja después de atender el esquema de pagos con ECOPETROL con superávits en los primeros años y déficits en los años finales. Realizando una valoración de ECOGAS basado en la proyección de su flujo de caja para las diferentes parejas de cargos, se obtuvo como resultado que el Valor Presente Neto varía significativamente entre valores positivos y valores negativos, dependiendo principalmentede la estrategia comercial que se puede implantar con los remitentes.
Tendiendo en cuenta estos análisis el reto para el negocio del gas es implantar un esquema de precios que permita acelerar la masificación del gas, asegurando la viabilidad financiera del sistema de transporte del interior del país y mejorando la competitividad delgas natural a lo largo de la cadena, a través de la sustitución de otros combustibles. Este objetivo puede lograrse a través de una estrategia integral de penetración entre productores, transportadores, comercializadores y distribuidores, lo cual redundaría en la comercialización de volúmenes crecientes de gas. Sin embargo, existen límites a dicha estrategia dado que, si una empresa por separado reduce los precios - sin tener una estrategia integral de precios en la cadena - podría comprometer su sostenibilidad financiera si otros agentes de la cadena no lo hacen.
Lo anterior implica que el mecanismo más acertado para definir el valor de ECOGAS es mediante mecanismos de mercado. Esta reorientación permite esperar el éxito de unavinculación de un inversionista estratégico al negocio de transporte de gas natural asociadoa ECOGAS, logrando, primero, disminuir las incertidumbres acerca de la sostenibilidad deesta actividad en el futuro y, segundo, la flexibilidad comercial del negocio a través detarifas competitivas que permitan la masificación del gas, y por lo tanto maximizar losingresos del negocio de su transporte.
III. LINEAMIENTOS DE POLITICA Y ESTRATEGIAS
Dentro de este contexto, el presente documento recomienda adoptar los siguientes lineamientos de política y estrategias.
a) Reglamentar el Artículo 8 de la Ley 812/03 del PND
Debido al impacto e incertidumbre que genera el desmonte de los subsidios a los combustibles líquidos en el mercado, es necesario dar una señal de precios de mediano plazo a los agentes económicos. Por lo tanto, se debe establecer una senda clara de aumentos porcentuales mensuales que permitan a 1° de enero de 2005 igualar y mantenerlos precios internos de los combustibles líquidos a un precio internacional del crudo delargo plazo. Esto debe asegurar la eliminación de la distorsión de precios existente - la principal limitación para la penetración del gas natural en los mercados de sustitutos de loscombustibles líquidos œ de una forma clara y transparente, minimizando la incertidumbre en el mercado.
Se debe catalogar a los Sistemas de Transporte Masivo como Grandes Consumidores Individuales no intermediarios de ACPM conforme a lo establecido en el artículo 14 de laLey 681 de 2001 a los cuales se les debe aplicar precios de combustibles que reflejen costos eficientes basados en paridad de importación desde la Costa del Golfo de los EstadosUnidos 15 . Adicionalmente, los sistemas de Transporte Masivo deben cumplir la Resolución447 de 2003, expedida por los Ministerios de Minas y Energía y del Medio Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial, mejorando de esta manera la calidad ambiental de los combustible.
b) Homogenizar los periodos de indexación de los combustibles
Con el fin de adecuar las señales actuales de los precios de los combustibles, para ofrecer a los consumidores finales la mayor transparencia posible en la toma de decisiones,en cuanto a la sustitución de combustibles se refiere, es necesario homogenizar los periodosde actualización de los indexadores de los diferentes combustibles líquidos y gaseosos.
c) Reglamentar las exportaciones de Gas Natural
Con respecto a las disposiciones de la Ley del PND relacionadas con las exportaciones de Gas Natural, los productores de gas podrán disponer libremente de lasreservas de este recurso energético para el intercambio comercial internacional. Así mismo,podrán desarrollar los sistemas de transporte requeridos para dichos fines, para lo cual elGobierno Nacional establecerá los límites o instrumentos que garanticen el abastecimiento nacional de este combustible; respetando los contratos existentes. Esta disposición permite la integración regional generando nuevos nichos de mercado para el gas nacional y abriendo las oportunidades para que Colombia pueda tener una posición estratégica entrelas grandes reservas de gas del Oriente Venezolano y el mercado centro americano,
d) Viabilizar el negocio del transporte de gas natural del interior del país en el largo plazo
Como se mencionó anteriormente, los resultados de la valoración del negocio del sistema de transporte de gas asociado a ECOGAS son muy sensibles a las proyecciones dela demanda. El valor del negocio de transporte de gas es función del precio al usuario final,dado que éste determina la demanda, variable fundamental dentro de la valoración. Sepuede prever que el precio al usuario final que maximiza la demanda œ y que a su vezoptimiza el valor del negocio según la estructura de costos œes inferior al precio derivado de las tarifas (—price caps“) definidas a lo largo de la cadena en la regulación existente, yaque se puede suponer que la demanda de gas es elástica a variaciones en el precio. Sinembargo, no se dispone de información para poder estimar la magnitud de dichaelasticidad, lo cual aumenta el rango en la valoración.
Más aún, el precio de gas al usuario final es exógeno al transportador, ya que el transportador no tiene control sobre los precios finales de gas (determinantes de lademanda). Por lo tanto, los resultados de la valoración de ECOGAS son significativamente sensibles a la estrategia comercial de precios que se adopte a lo largo de la cadena. Para definir una estrategia comercial que maximice la demanda se requiere de coordinación a lo largo de la cadena - lo cual está limitado hoy en día por el entorno y la naturaleza actual de ECOGAS. Por lo tanto, un hundimiento de los activos de ECOGAS, como el propuesto porel Conpes 3190, con el ánimo de poder disminuir la tarifas de transporte para estimular la demanda, puede ser infructuoso -no generando el efecto deseado sobre la demanda- si no setiene en cuenta una estrategia de precios integral a lo largo de la cadena, ya que otros agentes de ésta podrían apropiarse de la renta generada por dicho hundimiento.
En este contexto resulta justificado conducir el negocio del transporte de gas asociadoa ECOGAS al mercado con dos objetivos fundamentales: i) vincular a un inversionista y operador privado al negocio del transporte de gas, para que en coordinación con los demás agentes de la cadena, pueda definir la estrategia comercial que maximice el valor del negocio basado en la dinamización de la demanda de gas; y ii) valorar el negocio, lo cual permite definir bajo parámetros objetivos el hundimiento de la inversión en el sistema de transporte de gas requerida para lograr el objetivo deseado - la masificación de gas y penetración en mercados regionales-. Esta estrategia debe asegurar que únicamente lospagos efectivamente realizados por el Inversionista se trasladen efectivamente en los cobrosa los usuarios del sistema.
Para llevar a cabo este objetivo el Gobierno Nacional, directa o indirectamente através de una de sus entidades, debe adelantar el proceso de contratación de una banca de inversión que realice un diagnóstico financiero, contable, comercial, técnico, legal, laboral,organizacional y administrativo de la empresa, a fin de poder identificar la mejor opciónpara asegurar la mayor penetración del gas natural en los diferentes sectores de consumo, y la maximización del valor patrimonial del negocio de transporte con el menor impacto fiscal para la Nación, entendiéndose ésta como el Gobierno Central y las empresas ECOPETROL y ECOGAS. Lo anterior, teniendo en cuenta que dichas inversiones serealizaron para alcanzar los objetivos de masificación de gas definidos por el Gobierno Nacional, para interconectar los campos de producción con los principales centros deconsumo de conformidad con el CONPES 2646 de 1993. Por lo tanto, es necesario que ECOGAS asegure los recursos necesarios para poder realizar la contratación de la Banca deI nversión
Teniendo en cuenta que dentro del proceso de vinculación de un inversionista estratégico en el negocio de transporte de gas asociado a ECOGAS se pudiera ver afectado el —Esquema de Pagos“ que ECOGAS realizaría a la Empresa Colombiana de Petróleos-ECOPETROL, en las condiciones previstas en la Ley 401 de 1997 y en el Decreto 958 de1998, la Nación deberá implementar medidas tendientes a asegurar el cumplimiento del esquema de pagos ya sea mediante el otorgamiento de garantías o contragarantías de la Nación, o a través de pignoración de activos fijos, participaciones accionarias o dividendos futuros de la Nación, entre otros. Este proceso de vinculación de un inversionista estratégico se estima que se desarrollará durante los próximos diez meses.
De otra parte y considerando la importancia que tiene la coordinación interinstitucional en los procesos de participación privada, se deben crear los siguientes comités interinstitucionales:
i. Comité de Dirección: Se encargará de definir el proceso de vinculación de capitalprivado y de dirigir su desarrollo. Este Comité estará integrado por el Ministro de Minas y Energía, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Nacional de Planeación o sus delegado
ii. Comité Técnico: Será el encargado de impulsar la ejecución del proceso, y estará integrado por el Viceministro de Minas y Energía, un delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público, y un delegado del Director del Departamento Nacionalde Planeación.
IV RECOMENDACIONES
El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:
1. Autorizar a la Nación para que adelante un proceso de vinculación de capital privado a la empresa ECOGAS. Esta, en su calidad de propietaria de la empresa, tomará las decisiones que conforme las normas legales y a los estatutos de la empresa estén a su alcance y que resulten necesarias para hacer viable el proceso, de acuerdo con lo previsto en este documento
2. Encomendar a ECOGAS, que proporcione los recursos y suscriba los convenios necesarios para que la Nación, directa o indirectamente a través de una de sus entidades, adelante la contratación de una Banca de Inversión.
3. Encomendar al Comité de Dirección, para que una vez definida la vinculación de un inversionista estratégico al negocio de transporte de gas asociado a ECOGAS, defina las herramientas necesarias para asegurar que únicamente el valor de mercado efectivamente pagado por el inversionista se refleje en los cobros por capacidad y volumen del sistema de transporte, y estimular la aplicación de estrategias comerciales que induzcan a la masificación del gas y penetración de mercados regionales. Por lo tanto, los costos fiscales que deba asumir la Nación no podrán ser incorporados en los cobros a los usuarios del sistema de transporte.
4. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía reglamentar el artículo 59 de la Ley 812de 2003 para definir un marco general de la actividad de exportaciones de gas natural, así como diseñar incentivos para la conversión de industrias al gas natural y la comercialización de dicho combustible para el sector vehicular.
5. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía reglamentar lo establecido en las Leyes812/03 y 681/01 en lo referente a considerar a los Sistemas de Transporte Masivo como Grandes Consumidores Individuales no intermediarios de ACPM. Además que incluya las características de los combustibles estipuladas en este documento con las cuales estos sistemas deben operar.
6. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía, para que en coordinación con la DIAN y los Distribuidores Mayoristas de combustibles, definan los mecanismos apropiados para ejercer un control efectivo a las cantidades y calidades del ACPM, utilizados por el sector de transporte municipal.
7. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, continuar con el programa de desmonte de subsidios a los combustibles líquidos œgasolina y ACPM œ estableciendo una senda clara de aumentos periódicos que aseguren en los plazos establecidos igualar el Ingreso al Productor con un referente de precio del crudo de largo plazo del orden de $25 dólares el barril, y una vez se igualen éstos, mantener la señal de precios establecida en las Resoluciones 82438 y 8 2439 de 1998
8. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía la expedición de un Decreto, a fin de que la Comisión de Regulación de Energía y Gas y el mismo Ministerio adopten las acciones necesarias para homogenizar los períodos de indexación de los precios delos diferentes combustibles y los del gas.
9. Autorizar a la Nación, representada por el Ministerio de Hacienda, para que dentro del proceso de vinculación de un inversionista estratégico al sistema de transporte de gas asociado a ECOGAS, se implementen medidas tendientes a asegurar el cumplimiento del esquema de pagos de ECOGAS a ECOPETROL.
Frente a esta problemática el Ministerio de Minas y Energía inició en agosto de 2002 unos aumentos progresivos que tienen como meta igualar los precios nacionales de Ingreso al Productor, de la gasolina y el ACPM con precios internacionales de largo plazo a más tardar en diciembre de 2004, asumiendo un precio del crudo de 25 US$/BL.
Conscientes de esta problemática, el Gobierno Nacional con el apoyo del Congreso mediante la Ley 812 de 2003 -"Plan Nacional de Desarrollo -Hacia un Estado Comunitario", en su artículo 8 estipuló: "El desmonte de los subsidios a la gasolina y al ACPM será compensado con el impulso a los sistemas de transporte masivo, al tiempo que se adoptará, en el ámbito nacional, un sistema general de precios que reconozca la realidad de los precios internacionales". Para darle continuidad a dicha estrategia se debe:
