DOCUMENTO CONPES 4075

Fecha de aprobación: 29 MAR. 2022/ Última actualización del editor: 30 JUL. 2022.

 

Política de Transición Energética

 

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Resumen ejecutivo

"La transición energética es un eje fundamental en el crecimiento económico sostenible, el incremento de la seguridad y confiabilidad energética, y en la disminución de las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) que reducirán los impactos en el cambio climático y la salud de la población. Los documentos de prospectiva energética de las agencias internacionales dejan claro que en la transición se busca la electrificación limpia pero que en el camino a ello los combustibles fósiles tendrán que jugar un rol importante. Colombia depende económica y energéticamente de recursos como el carbón y los hidrocarburos, sin embargo, también tiene un gran potencial en energías renovables como la eólica, solar, y geotérmica, así como en hidrógeno, por lo cual, el proceso de transición debe responder a ese contexto propio.

En el país se destacan importantes avances en materia de transición energética, como (i) las subastas que adjudicaron contratos de largo plazo para la integración de proyectos de generación con energías renovables que permitirán contar a 2023 con una matriz eléctrica diversificada; (ii) el desarrollo de un marco regulatorio y fiscal atractivo para el impulso de nuevos proyectos de generación de energía; (iii) la inclusión de nuevos energéticos y tecnologías en la matriz de generación, y (iv) la formulación y aplicación de lineamientos para fortalecer las instituciones asociadas al sector minero energético.

De igual forma, es pertinente resaltar las recomendaciones de la Misión de transformación energética, la hoja de ruta del hidrógeno, la hoja de ruta para la incorporación de la energía eólica costa afuera, el Plan Energético Nacional 2020 2050 (PEN); la Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica (ENME), entre otras estrategias y lineamientos, que han destacado a Colombia como líder regional en transición energética, en movilidad eléctrica, y en avances en el cierre de brechas propias del sector.

Sin embargo, estos avances solo han logrado plantear de manera parcial las bases del proceso de transición energética en el país, dado que se han caracterizado por una articulación débil entre los sectores que representan la base del desarrollo energético colombiano, así como por su naturaleza de corto y de mediano plazo. Por lo anterior, el objetivo general de la política es consolidar el proceso de transición energética a través de la formulación e implementación de acciones y estrategias intersectoriales que fomenten el crecimiento económico, energético, tecnológico, ambiental y social del país con el fin de avanzar hacia su transformación energética.

Puntualmente, se establecen cuatro ejes estratégicos que buscan incrementar la seguridad energética; incentivar el conocimiento y la innovación en transición energética; generar mayor competitividad y desarrollo económico desde el sector energético, y desarrollar un sistema energético con bajas emisiones de GEI para disminuir las afectaciones al cambio climático. Para lo anterior, se han planteado líneas de acción dirigidas a incrementar la eficiencia energética; avanzar en el cierre de brechas de capital humano y el diseño de cualificaciones para el despliegue de la transición; estructurar la aplicación de nuevas tecnologías en el sector minero energético; desarrollar iniciativas para incrementar la cobertura del servicio de energía eléctrica; implementar medidas de digitalización, fiscalización, y gestión de la información del sector minero-energético, y definir lineamientos para el ascenso tecnológico en diferentes modos de transporte, entre otras más.

La política se adelantará en el periodo comprendido entre 2022 y 2028, y tendrá un valor indicativo de 306.378 millones de pesos para el desarrollo e implementación de las noventa y siete acciones que le permitirán al país consolidar y avanzar en su proceso de transición energética, se estima que estas inversiones públicas dinamicen iniciativas de inversión de carácter público-privado que superen los 283 billones de pesos en 2030. La implementación de esta política contempla la participación del Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio de Minas y Energía; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Educación Nacional; el Ministerio de Transporte; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, y el Ministerio del Trabajo, así como de otras diez entidades del orden nacional.

Nota: El presente documento se estructura en 5 capítulos incluidos la introducción, que se pueden identificar: (i) Introducción, (ii) Sntecedentes y justificación, (iii) Diagnóstico, (iv) Definición de la política (v) Recomendaciones, Así mismo, hacn parte dos anexos: (i) Anexo A. Plan de acción y seguimiento (pas) y (ii) el Anexo B. Principios de la transición energética para Colombia.

1. INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años, Colombia se ha destacado como uno de los líderes en la región en materia de transición energética, gracias al diseño e implementación de varias leyes, políticas, estrategias, iniciativas de regulación y planes relacionados con el tema.

(…)

No obstante, los avances en la materia han logrado plantear solo de manera parcial las bases del proceso de transición energética del país, pues se han caracterizado por la débil articulación entre los sectores que representan la base del desarrollo energético colombiano, así como por su naturaleza de corto y de mediano plazo.

(…)

La política que se presenta diseña, articula, e implementa, estrategias intersectoriales que solucionan las problemáticas descritas, y, por esta vía, fomentan la transición energética, impulsando un crecimiento sostenible, eficiente, tecnológico, ambiental, y social.

(…)

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

2.1. Antecedentes

Esta sección realiza una descripción de los principales antecedentes normativos, así como de los fines y alcances de los referentes de política más importantes en materia de transición energética en el país.

(…)

Energía eléctrica

En materia normativa, la Ley 1715 de 20143 estableció el marco de incentivos para promover el desarrollo y la utilización de las FNCER, así como la gestión eficiente de la energía. (…)

Colombia ha adquirido compromisos para mejorar la productividad, crecimiento económico, cambio climático, y uso eficiente de los recursos naturales del país entre ellos los consignados en el Documento CONPES 3934 Política de crecimiento verde 4. (…)

Por su parte, el PND 2018 2022 dispone incentivos y habilitadores con el fin de apalancar el desarrollo y utilización de las FNCER. (…)

En 2021 la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME) publicó el Plan de Acción Indicativo - Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PAI Proure) 2021 2030, que presenta las metas indicativas de eficiencia energética del país.  (…)

También es importante destacar la Ley 2099 de 20218 que establece lineamientos de política pública para la transición energética del país. (…)

En 2021 el Ministerio de Minas y Energía publicó la hoja de ruta de la MTE que contiene propuestas de política pública, regulatoria, y reforma institucional, para fortalecer y modernizar el sector energético. (…)

Por último, en 2021 el Ministerio de Minas y Energía publicó Hoja de ruta para el despliegue de la energía eólica costa afuera en Colombia. (…)

Transporte sostenible

(…) Asimismo, en 2019 se realizó el lanzamiento de la Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica (ENME) que define las acciones para acelerar la transición hacia la movilidad eléctrica. (…)

Por otro lado, en materia normativa, la Ley 1955 de 2019 promueve el uso de tecnologías de cero y bajas emisiones en los sistemas colectivos o masivos de transporte. (…)

El PND 2018 2022 también avanzó en la definición de instrumentos de política y normativos que aportan a la disminución de emisiones de GEI, al financiamiento de sistemas de trasporte público, y a la promoción de la intermodalidad férrea y fluvial. (…)

Por otro lado, la Ley 1964 de 201911 promueve el uso de vehículos eléctricos en Colombia. (…)

A su vez, la Ley 1972 de 201912 estableció las medidas tendientes a la reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles y el cronograma de mejoramiento de combustible diésel para lograr el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes de fuentes móviles. (…)

Hidrocarburos

En materia de hidrocarburos, varios documentos de política han aportado a la estabilidad fiscal del país, así como a promover la seguridad energética, la inversión regional vía regalías, y la diversificación de la matriz energética. (…)

Adicionalmente el documento CONPES 3510 Lineamientos de política para promover la producción sostenible de biocombustibles en Colombia17, aprobado en 2008, estableció objetivos para diversificar la canasta energética del país. (…)

En 2015, se aprobó un documento CONPES (3839) destinado a financiar el programa para el fortalecimiento institucional del sector minero-energético estableciendo acciones dirigidas a mejorar la efectividad y eficiencia en la toma de decisiones y la transparencia del sector. (…)

Por su parte, en materia normativa, en el 2015 el Gobierno nacional efectuó una compilación de todos los antecedentes normativos para el sector minero energético mediante el Decreto Único reglamentario 1073 de 2015..(…)

Así, el Decreto 225  de 2015 y el Decreto 2345 de 201521 incluyeron en el Decreto Único mencionado, el manejo de abastecimiento de GLP en el Plan de Continuidad, así como los conceptos de confiabilidad y seguridad de abastecimiento, y el Plan de Abastecimiento de Gas Natural. (…)

A través del Pacto VIII Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos, el PND 2018 2022 estableció estrategias y metas orientadas a aumentar la cobertura del servicio de gas combustible e incrementar la sustitución de leña y diésel por GLP. (…)

Así también, el Pacto IX Por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades del PND 2018 2022 presenta estrategias para analizar la viabilidad de nuevas fuentes de hidrocarburos, alternativas energéticas, incremento de reservas, y producción de hidrocarburos. (…)

El PND 2018 2022 también propone medidas para reducir los riesgos de suministro de energéticos mediante un portafolio energético diversificado que incorpore en el corto y largo plazo los cambios tecnológicos. (…)

Por otro lado, en 2020 se publicó el Documento CONPES 3990 Colombia potencia bioceánica sostenible 203023 que incluyó a los océanos como activo estratégico de la nación. (…)

El Documento CONPES 4023 Política para la reactivación, la repotenciación y el crecimiento sostenible e incluyente24, aprobado en 2021, incorporó acciones para dinamizar la reactivación económica y el empleo desde el sector de hidrocarburos. (…)

Por otro lado, en agosto de 2021 el Gobierno nacional expidió la Ley 2128 de 202125 con el fin de promover el abastecimiento, continuidad, confiabilidad, y cobertura de gas combustible en el país. (…)

En septiembre de 2021, el Ministerio de Minas y Energía publicó la Hoja de ruta de hidrógeno que trazó el rumbo para el desarrollo del mercado de este energético en el país con un horizonte de tres décadas. (…)

2.2. Justificación

Colombia tiene importantes oportunidades para garantizar su seguridad energética, y de generar ingresos y bienestar para la sociedad, utilizando los recursos energéticos de que dispone a la par que avanza en su proceso de transición energética. (…)

3. DIAGNÓSTICO

(…) el proceso de transición energética ha avanzado de manera parcial en el país.

(…) el avance parcial del proceso de transición energética se asocia a cuatro grupos de problemas que pueden estructurarse de acuerdo con sus rasgos comunes y diferenciarse entre sí. Esta sección presenta los ejes problemáticos identificados como causas del problema central descrito previamente. Los mencionados ejes problemáticos corresponden a las subsecciones de este diagnóstico que se estructuran así: (i) retos para incrementar la seguridad y confiabilidad energética; (ii) insuficientes recursos y estrategias para promover la innovación y el conocimiento en transición energética; (iii) escasas medidas para el fomento de la competitividad y el desarrollo económico desde el sector minero energético, y (iv) altas emisiones de GEI asociadas al sistema energético del país. (…)

4. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

4.1. Objetivo general

Consolidar el proceso de transición energética del país a través de la formulación e implementación de acciones y estrategias intersectoriales que fomenten el crecimiento económico, energético, tecnológico, ambiental y social del país con el fin de avanzar hacia su transformación energética.

4.2. Objetivos específicos

OE 1. Definir y ejecutar estrategias y acciones para incrementar la seguridad y confiabilidad en el abastecimiento energético para propender por la autosuficiencia con base en los recursos y producción nacional.

OE 2. Establecer y desarrollar estrategias y acciones para mejorar el conocimiento y la innovación asociados a la transición energética aplicada en los sectores de tal forma que se promueva el despliegue de nuevas tecnologías más eficientes y limpias.

OE 3. Definir y llevar a cabo acciones, lineamientos, e instrumentos, orientados al desarrollo y crecimiento económico a partir de las oportunidades que ofrece la transición energética para diversificar las actividades económicas del sector energético y generar nuevos ingresos, modelos de negocio, y bienestar.

OE 4. Desarrollar un sistema energético que contribuya a disminuir las emisiones de GEI para reducir los impactos al medio ambiente y cumplir con los compromisos internacionales de reducción de emisiones.

4.3. Plan de acción

Para el cumplimiento del objetivo general de la presente política, se establecieron cuatro objetivos específicos desarrollados a través de veintiuna líneas de acción que implican el desarrollo de actividades por parte de diferentes entidades del nivel nacional involucradas en este documento. El detalle de las acciones propuestas se describe en el Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS), el cual señala las entidades responsables, los períodos de ejecución, las metas, así como los recursos necesarios y disponibles para su implementación.

(…)

 

Objetivo   Acción
     
Objetivo 1: Definir y ejecutar estrategias y acciones para incrementar la seguridad y confiabilidad en el abastecimiento energético para propender por la autosuficiencia con base en los recursos y producción nacional.   1.1 Emitir la reglamentación técnica para implementar la obligatoriedad de auditorías energéticas en el sector industrial.  
   1.2. Desarrollar un plan de acción que identifique buenas prácticas para el uso eficiente de energía en dos subsectores priorizados de la industria nacional 
  1.3 Realizar una actualización del Reglamento Técnico de Etiquetado - RETIQ para incluir nuevos equipos y electrodomésticos (Televisores, hornos microondas, iluminación y ventiladores) que permita a los usuarios utilizar tecnologías más eficientes energéticamente. 
  1.4 Establecer lineamientos para formular e implementar Planes Integrales de Gestión de Cambio Climático empresariales (PIGCCme), para el sector minero-energético en el marco de la resolución 40350 de 2021 del Ministerio de Minas y Energía, que contemplen componentes de transición energética. 
  1.5 Evaluar y crear líneas de financiación para promover proyectos de transición energética en el sector industrial y movilidad eléctrica.
  1.6 Implementar medidas de eficiencia energética en edificaciones públicas de carácter administrativo, de salud y educación y elaborar un plan nacional para la adopción e implementación de medidas y estrategias de eficiencia energética en el sector público. 
  1.7 Evaluar estrategias para integrar a los distritos térmicos como alternativas urbanas ambiental y energéticamente sostenibles a partir de la realización de un estudio de los escenarios de referencia y de reducción del consumo energético y de emisiones de CO2. 
  1.8 Promover la integración de los requerimientos ambientales para distritos energéticos en los procesos de compras y contratación en edificaciones públicas nacionales y territoriales. 
   1.9 Especificar los estándares mínimos ambientales en edificaciones que puedan integrar distritos térmicos para usuarios finales.  
   1.10 Establecer nichos de mercado estratégicos para los distritos térmicos y desarrollar casos de negocio para cada nicho. 
  1.11 Promover la implementación del Reglamento Técnico de Sistemas e Instalaciones Térmicas en Colombia (RETSIT) desarrollado y adoptado por el Ministerio de Minas y Energía en coordinación con las entidades territoriales.
  1.12 Promover y asegurar la incorporación de medidas para el uso de FNCER y la implementación progresiva de medidas de eficiencia energética en las actividades asociadas a los contratos de exploración y producción de hidrocarburos.
  1.13 Promover desde el marco normativo del sector, incentivos para aquellas empresas que propongan realizar la inversión en proyectos de generación aislada con FNCER.
  1.14 Identificar y promover actividades de electrificación y autogeneración a partir de FNCER, por medio de acuerdos voluntarios con el sector minero.
  1.15 Evaluar las reglas para determinar la categoría de un usuario como regulado o no regulado, dentro de los cuales se podrán considerar las estaciones de carga para vehículos eléctricos, distritos térmicos y estaciones de gas natural vehicular. 
  1.16 Analizar las distintas formas de organización de la industria y esquemas de integración vertical y horizontal, y sus impactos sobre la competencia en el mercado de energía eléctrica. 
  1.17 Analizar las distintas formas de organización de la industria y esquemas de integración vertical y horizontal, y sus impactos sobre la competencia en el mercado de gas natural.
  1.18 Realizar  un estudio con el fin de identificar alternativas que consoliden la independencia del Administrador del Mercado de Energía.
  1.19 Realizar la evaluación de alternativas que permitan establecer incentivos para la exploración y producción de yacimientos profundos en áreas costa afuera (offshore).
  1.20 Elaborar el análisis de incentivos y formulación de criterios técnicos y operacionales para su obtención, aplicables en contratos de producción de hidrocarburos vigentes, que incorporen medidas de recobro mejorado y demuestren incrementos de producción sostenidos sobre los promedios históricos anuales anteriores.
  1.21 Realizar la actualización permanente del mapa de tierras, identificando las áreas disponibles continentales y costa afuera, haciendo énfasis en aquellas que hayan surtido proceso de liberación por parte de contratistas de exploración y producción y reincorporación por parte de la Agencia, así mismo la actualización del mapa contará con un reporte anual de liberación e incorporación para exploración e inclusión en los respectivos ciclos del PPAA.
  1.22 Identificar y definir los nuevos corredores exploratorios en cuencas hidrocarburíferas priorizadas entre ambas entidades 
  1.23 Presentar un informe de seguimiento de la etapa previa (aprestamiento), a cargo de la entidad académica que operará el Centro de Transparencia; un informe de seguimiento y absorción funcional de los conocimientos por parte de las comisiones de seguimiento y público en general durante la etapa concomitante en el período 2023-2024 a cargo de la entidad académica que operará el Centro de Transparencia; y finalmente un informe de evaluación del desarrollo integral de los PPII a cargo del comité evaluador en el período 2024-2025.
  1.24 Elaborar y publicar los lineamientos técnicos que determinen los requisitos de los proyectos de exploración y explotación del recurso geotérmico.
  1.25 Elaborar una reglamentación de los tipos, usos y manejo de los almacenamientos estratégico, comercial y operativo de productos refinados (gasolina, diésel, jet) y los requerimientos regulatorios de niveles de inventarios.
  1.26  Incluir en el Plan de Abastecimiento de Gas Natural los proyectos necesarios para la conexión al Sistema Nacional de Transporte - SNT del gas proveniente de campos menores siempre que sean económicamente viables de acuerdo con los análisis realizados por la UPME dentro del Estudio Técnico para el Plan de Abastecimiento.
  1.27 Incluir, a través del Plan Indicativo de Combustibles líquidos, los análisis de alternativas para la conexión de las Refinerías de Cartagena y Barrancabermeja, como solución de internación de volúmenes de importación de crudo liviano, derivados y excedentes obtenidos en Cartagena requeridos en el centro del país para atender demanda y garantizar cumplimiento de parámetros de calidad. Estos análisis deberán considerar las alternativas intermodales para la conexión de las refinerías.