Por la cual se realizan adiciones transitorias a los aspectos comerciales del suministro del mercado mayorista de gas natural establecidos en la Resolución CREG 186 de 2020.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 142 de 1994, y en desarrollo de los Decretos 1524 y 2253 de 1994, 1260 de 2013 y 1073 de 2015 y
Considerando que:
Mediante la Resolución CREG 186 de 2020 la Comisión reglamentó aspectos comerciales del mercado mayorista de gas natural, que hacen parte del reglamento de operación de gas natural y en la que se establecen, entre otros aspectos, los mecanismos de comercialización del gas natural y las modalidades de contratos que podrán pactarse en el mercado mayorista de gas natural.
Mediante la Resolución CREG 136 de 2014, modificada por la Resolución CREG 005 de 2017, la CREG reglamentó aspectos comerciales aplicables a la compraventa de gas natural mediante contratos firmes bimestrales en el mercado mayorista de gas natural, como parte del reglamento de operación de gas natural.
En el Artículo 2.2.2.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 se establece la prioridad en el abastecimiento de gas natural cuando se presenten insalvables restricciones en la oferta de gas natural o situaciones de grave emergencia, no transitorias, originadas en la infraestructura de suministro o de transporte, que impidan la prestación continúa del servicio. Asimismo, en el Artículo 2.2.2.2.4 del mismo Decreto se establece el orden de atención de la demanda de gas natural entre los agentes cuando se trate de Racionamiento Programado de Gas Natural o de Energía Eléctrica declarado por parte del Ministerio de Minas y Energía.
En el Artículo 2.2.2.2.16 ibidem, se establece que los Agentes que atiendan la Demanda Esencial tienen la obligación de contratar el suministro y el transporte de gas natural para la atención de dicha demanda, según corresponda, con Agentes que cuenten con Respaldo Físico. En su Parágrafo 2° se establece que la CREG, siguiendo los lineamientos establecidos en el artículo 2.2.2.2.26 de dicho Decreto, definirá los mecanismos que permitan a los Agentes que atiendan a la Demanda Esencial tener acceso a los contratos de suministro y/o transporte de gas natural.
En el Artículo 2.2.2.2.22 ibidem, se establece que todos los productores, los productores-comercializadores de gas natural y los comercializadores de gas importado obligados a declarar conforme a lo previsto en el mencionado Decreto, deberán actualizar su declaración exponiendo y documentando las razones que la justifican, por variación en la información disponible al momento de la declaración y/o inmediatamente se surta un procedimiento de comercialización.
En el Artículo 2.2.2.2.42 ibidem, se señala que al expedir el reglamento de operación mediante el cual se regula el funcionamiento del mercado mayorista de gas natural, la Comisión de Regulación de Energía y Gas podrá, entre otros, señalar la información que será declarada por los Participantes del mercado y establecer los mecanismos y procedimientos para obtener, organizar, revisar y divulgar dicha información en forma oportuna para el funcionamiento del mercado mayorista de gas natural.
Según ha publicado el IDEAM en la publicación “SEGUIMIENTO AL CICLO ENOS El Niño – Oscilación del Sur Boletín No. 181”, “Los diferentes estudios realizados por el IDEAM han permitido establecer que el impacto de El Niño en Colombia, se refleja en un déficit significativo de las precipitaciones, así como en un aumento importante de la temperatura del aire, especialmente en sectores de las regiones Caribe, Andina y Pacífica. Cabe destacar, que la alteración del régimen de lluvias por la ocurrencia de estos fenómenos no sigue un patrón común; por el contrario, es diferencial a lo largo y ancho del territorio nacional”.
Actualmente, de acuerdo con información más reciente publicada el 15 de abril de 2024 por el Climate Prediction Center / NCEP de los Estados Unidos de América (enlace https://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/enso_advisory/ensodisc_Sp.shtml), las anomalías atmosféricas del Pacífico tropical se están debilitando y se espera una transición de El Niño a una Oscilación de El Niño (ENSO por sus siglas en inglés) neutral para el período abril – junio con un 85% de probabilidad.
Según informaciones recibidas entre los meses de agosto y septiembre de 2023, de algunos de los vendedores y compradores en el interior del país y en la región Caribe, la oferta en firme PTDVF declarada en el mecanismo de negociaciones directas para las fuentes de suministro obligadas a cumplir con los mecanismos de comercialización establecidos por la CREG en las Resoluciones 136 de 2014 y sus modificatorias y en la Resolución 186 de 2020, no es suficiente para atender la totalidad de las solicitudes de compra de los agentes que representan la demanda, incluyendo la Demanda Esencial.
En comunicación del 8 de agosto de 2023 los productores-comercializadores CNEOG Colombia y CNE Oil & Gas declararon al Ministerio de Minas y Energía una Insalvable Restricción en la Oferta de Gas Natural en el punto de entrega Estación Jobo, No Transitoria, inicialmente por 23.600 MBTUD. En comunicación del 20 de octubre de 2023 el Secretario Técnico del CNO Gas informó que la restricción total se encuentra en 75.600 MBTUD, que se ha ido reduciendo. Estas restricciones afectan el suministro a algunos de los usuarios del gas natural, por lo que se hace necesario para ellos buscar otras fuentes de suministro para atender sus necesidades de consumo de gas natural, en el caso que se presenten de nuevo ya sea en esta fuente o se presenten en cualquiera otra fuente de suministro nacional.
Actualmente no existe la obligación de registro ante el Gestor del Mercado de los contratos de suministro de gas natural en los que el gas no se utilice efectivamente como combustible sino como materia prima de procesos industriales petroquímicos, lo que dificulta el seguimiento al Mercado Mayorista de Gas Natural. Dicho destino no está incluido en la Demanda Esencial según la definición contenida en el Artículo 2.2.2.1.4 del Decreto 1073 de 2015.
Algunos Participantes del mercado han manifestado al Ministerio de Minas y Energía y a la Comisión la necesidad de flexibilizar los mecanismos de comercialización para negociar contratos de suministro de gas de corto plazo, con el fin de asignar la mayor cantidad posible de volúmenes de energía de gas natural disponibles, con radicados E-2023-015244 de Vanti, E-2023- 015806 de Ecopetrol, E-2023-015962 de Madigás, E-2023-015989 de Surtigás y de Gases del Caribe y E-2023-016109 de Naturgás.
Es necesario tomar medidas transitorias y de aplicación en el corto plazo que busquen atender la posibilidad de oferta de los vendedores del Mercado Mayorista y las necesidades de corto plazo de la demanda de la mejor manera, que permita superar eficazmente las situaciones surgidas recientemente como las anteriormente mencionadas, o las que puedan surgir eventualmente durante la actual ocurrencia de El Fenómeno de El Niño, sin que las mismas originen distorsiones negativas en la aplicación de la regulación establecida en la Resolución CREG 186 de 2020 y en armonía con las disposiciones propuestas a los agentes en el Proyecto de resolución CREG 702 003 de 2023 con el que se presentan para comentarios ajustes estructurales a la Resolución CREG 186 de 2020 ya mencionada.
(...)
La Comisión de Regulación de Energía y Gas en su sesión No. 1298 del 13 de diciembre de 2023, aprobó la propuesta regulatoria para ser remitida a la Superintendencia de Industria y Comercio - SIC, en los términos del artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, así como el proyecto de resolución. Lo anterior se cumplió mediante comunicación de la CREG con número de radicado S2023006639 del 21 de diciembre de 2023.
Mediante comunicación recibida de la Superintendencia de Industria y Comercio con radicación 23-564444- -6-0 y número de radicado CREG E2024001776 del 5 de febrero de 2024, dicha entidad rindió concepto de abogacía de la competencia sobre el proyecto enviado por la CREG.
En el numeral 4.1 “Sobre la priorización que se le otorga al suministro relacionado con la Demanda esencial y regulada” del concepto recibido de la SIC, se establece que:
“En consecuencia, los mecanismos de priorización del proyecto se encuentran justificados de manera razonable tanto por el ordenamiento jurídico sectorial vigente, como por las necesidades particulares para afrontar la contingencia. Además, la diferenciación entre agentes a la que se refiere el proyecto no surge con él, ni es una condición derivada del establecimiento de estas reglas transitorias.
Así las cosas, esta Superintendencia concluye que el trato diferenciado respecto de la aplicación del proyecto está justificado y es proporcionado desde la libre competencia económica, toda vez que el mecanismo de priorización tanto en el Mercado Primario como en el Secundario garantiza legítimamente la disponibilidad del gas natural en favor de la Demanda Esencial y la demanda regulada, sectores con especial protección y prelación legal. En consecuencia, no se formularán recomendaciones al respecto”.
En el numeral 4.2.2.1 “Sobre la aplicación del precio según la fuente de suministro y el destino” del concepto recibido de la SIC, se establece que:
“En conclusión, los aspectos anteriormente desarrollados equilibran los propósitos que se pretende alcanzar con los intereses de los comercializadores frente a la volatilidad inherente del mercado internacional de gas natural. En consecuencia, esta Superintendencia considera que la intervención estatal en cuestión es legítima y se encuentra debidamente justificada, ya que, además de estar fundamentada constitucionalmente y ser necesaria en el contexto de la contingencia actual, los beneficios derivados de su finalidad superan las restricciones impuestas sobre los bienes intervenidos, que en este caso específico, se relacionan con el riesgo de la volatilidad de precios en el mercado internacional de gas natural”.
En el numeral 4.2.2.2 “Sobre la aplicación del Precio de Reserva” del concepto recibido de la SIC, se establece que:
“Por tanto, esta Autoridad advierte al regulador que la dinámica previamente explicada podría desembocar en un escenario donde, paradójicamente, la Demanda Esencial, a pesar de su naturaleza prioritaria y su indiscutible necesidad crítica, se vea impedida de acceder al suministro necesario a causa de sus restricciones económicas. Así las cosas, resulta necesario que la CREG evalué si la posible ocurrencia de la hipótesis presentada, derivada de la aplicación de la regla propuesta en el proyecto, podría ir en contraposición del objetivo perseguido por el regulador”.
En el numeral 4.3 “Sobre la flexibilización de las reglas de mercado y la eficiencia asignativa” del concepto recibido de la SIC, se establece que:
“En suma, esta Superintendencia encuentra que la implementación de medidas orientadas a diversificar las estructuras de los contratos puede contribuir a una mayor adaptación a las condiciones del mercado y a asignar la mayor cantidad posible de volúmenes de gas natural disponibles entre los distintos agentes. Así mismo, se destaca que la medida tenga como propósito introducir mecanismos para enfrentar las contingencias del mercado en el corto plazo. Sobre esa base, la medida propende por: (i) aumentar la frecuencia en las transacciones del mercado para estimular a los agentes a cumplir con los fines de la política pública y (ii) eliminar restricciones o barreras (relacionadas con la sostenibilidad de largo plazo de los proyectos de inversión) que existen en la negociación de los contratos de suministro de gas natural. Por tanto, la flexibilización contractual tiene la potencialidad de mejorar la asignación de los recursos reduciendo el riesgo de que se genere un desbalance crítico entre la oferta y la demanda en el corto plazo”.
En el Numeral 5. “RECOMENDACIONES” del concepto recibido de la SIC, se señala lo siguiente:
“Por las razones que se expusieron, esta Superintendencia recomienda a la CREG:
En relación con el artículo 3 del proyecto: Aunque las reglas contenidas en dicho artículo tienen una finalidad constitucional legítima y, además, resultan ser razonables y proporcionales, analizar si la aplicación de estas disposiciones podría promover el incremento de precios del gas natural en contraposición de uno de los objetivos perseguidos por el regulador”.
Respecto de la recomendación señalada en el concepto de la SIC, la CREG encuentra que, en particular el análisis de la SIC se concentra en la utilización del “Precio de Reserva” como valor referente para la contratación del suministro de aquellos agentes que atienden directamente la Demanda Esencial, que se establece en el artículo 8 de la propuesta regulatoria enviada a la SIC. Así se desprende del siguiente análisis que hace la SIC:
“Sin perjuicio de lo anterior, esta Autoridad considera que la regla del Precio de Reserva podría incentivar a los oferentes de gas a establecer precios iniciales de subasta más elevados por dos razones fundamentales.
Primero, por la expectativa de que el precio fijado regirá para todas las transacciones –en el marco de la subasta– que se celebren con cualquier comprador que atienda la Demanda Esencial. Segundo, en caso de ser para suplir demanda regulada, el Precio de Reserva establecido será fijo durante todo el período del contrato. Obsérvese lo siguiente: por un lado, los oferentes, al enfrentarse a la incertidumbre del mercado y la variabilidad en costos (especialmente en el caso del gas importado), podrían optar por establecer precios más altos como mecanismo de cobertura de riesgos. Este precio más alto compensaría las fluctuaciones potenciales y los costos variables asociados con la importación y el transporte de gas. Por otro lado, teniendo en cuenta que la demanda actual de gas natural en Colombia supera a la oferta, los oferentes, como agentes económicos racionales, podrían estar motivados a establecer precios de reserva más altos para maximizar sus beneficios. Dicha situación se ve exacerbada por el conocimiento de que existen otros compradores en el mercado, como empresas industriales o térmicas, que poseen una mayor capacidad de pago comparada con los compradores que atienden a la Demanda Esencial y que están dispuestos a pagar precios más altos. Bajo este escenario, los oferentes podrían fijar un Precio de Reserva en las subastas que, aunque resulte inaccesible para la Demanda Esencial debido a su elevado valor, sería accesible para estos agentes con mayor poder adquisitivo”.
En este sentido, la propuesta regulatoria enviada a la SIC tiene las siguientes previsiones que buscan evitar el potencial incremento de los “precios de reserva” de los vendedores del Mercado Primario” en la aplicación de la regulación propuesta:
1. Competencia entre los diferentes mercados: en el documento de soporte se muestra que hay cantidades compradas del mercado primario, registradas para atender la demanda regulada, que son excedentarias para atender la demanda del mercado del agente comprador. Dichas cantidades son superiores a la estimación de necesidades no cubiertas de la Demanda Esencial, sin considerar el consumo de las refinerías que son sujetas de descuento por autoconsumo de los productores. Por ello, en el artículo 14 de la resolución se establece que:
“Las cantidades de suministro excedentarias contratadas por un comercializador en el Mercado Primario o en el Mercado Secundario registradas para atender a la demanda regulada, deberán ser ofrecidas en primera instancia a los compradores del Mercado Secundario que solicitan el suministro para atender directamente la demanda regulada de sus propios mercados de comercialización (…)”.
Con ello se procura que si un vendedor del Mercado Primario coloca un precio de reserva elevado, asume el riesgo de no vender la totalidad de las cantidades ofrecidas, que serían vendidas por el vendedor del mercado secundario, que además tiene mayor flexibilidad para la negociación directa.
2. Momento de la determinación del precio de reserva: el precio de reserva debe ser determinado por el vendedor del Mercado Primario, previo a la apertura de un proceso de venta que piense realizar y debe ser informado al Gestor del Mercado, que no lo publicará. Así, el vendedor no conoce las cantidades que se procurarán comprar por parte de los compradores, sin saber si las mismas son solo para la Demanda Esencial, asumiendo un riesgo de no vender el total de las cantidades ofertadas, en el caso de colocar un precio de reserva alto.
3. Cantidad de vendedores: es posible que haya fuentes de suministro en las que haya más de un vendedor, gracias a la flexibilización dada, o que haya vendedores con oferta en otras partes del SNT. Si un vendedor coloca un precio de reserva alto, puede perder parte de la venta ante la competencia de otros vendedores con precios de reserva inferiores y/o con costos de transporte diferencial, que los hace más competitivos que el vendedor que coloca precio de reserva alto.
4. Formación del precio de reserva: se parte del criterio de que el vendedor del Mercado Primario busca monetizar en el menor plazo posible, las reservas producibles, para amortizar inversiones realizadas o aumentos de factor de recobro u optimizar capacidades existentes de producción y tratamiento del gas. Con precios de reserva altos, que obedezcan a un criterio de ganancias extraordinarias, se corre el riesgo de no vender cantidades de gas oportunamente.
5. Podría ser sujeto de control la ocurrencia de que el precio mínimo de venta del vendedor del mercado primario, en el caso de una subasta, que sería el precio de reserva para una fuente de suministro, sea superior al precio de negociaciones anteriores de esa misma fuente de suministro, para el mismo período de ejecución contractual. Cosa diferente es que el precio sea el que se obtiene al cierre de la subasta, en donde se entiende que la elevación del precio surge de la interacción de la demanda con la restricción de la oferta durante la subasta.
La Comisión en sesión 1307 del 7 de febrero de 2024 aprobó la Resolución CREG 102 006 de 2024, sin embargo, dicho acto administrativo no es oponible, toda vez que el texto aprobado no correspondió al que fue objeto de concepto de abogacía de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, razón por la cual no se hizo público en el Diario Oficial.
Sin perjuicio de lo anterior, el texto de la presente resolución corresponde a los temas y materias que fueron analizados por la Superintendencia de Industria y Comercio en su concepto en materia de abogacía de la competencia. En este sentido, en la presente resolución, se deroga en forma expresa la Resolución CREG 102 006 de 2024.
Finalmente, con corte al 16 de abril de 2024 se presenta el menor nivel de las reservas hídricas y la capacidad útil en energía y porcentaje de los embalses del Sistema Interconectado Nacional (SIN) desde que se realiza este tipo de registros, de acuerdo con la publicación que realiza diariamente XM, a través de la página electrónica de Sinergox (sitio web administrado por XM, que centraliza la información pública del Mercado de Energía Mayorista y la operación del Sistema Interconectado Nacional), con una perspectiva, posiblemente lenta, de recuperación del nivel de los embalses. Este diagnóstico conduce a la necesidad de ampliar la vigencia de aplicación de la propuesta con que se aprobó la Resolución CREG 102 006 de 2024, del 31 de mayo de 2024 al 31 de agosto de 2024, considerando que dicha ampliación tiene relación con los temas y materias que son objeto de la propuesta regulatoria y se enmarca dentro de los objetivos que esta persigue dentro de los aspectos comerciales del suministro del mercado mayorista de gas natural.
Con base en lo anterior, la Comisión de Regulación de Energía y Gas en su sesión No. 1310 del 18 de abril de 2024, acordó expedir esta resolución.
RESUELVE
