Por la cual se establece un ingreso regulado por el uso de Gas Natural Importado en generaciones de seguridad

Nota del Editor: Incluye la modificación de las Resoluciones CREG 259 Y 144 de 2016 y 152 de 2013.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por las leyes 142 y 143 de 1994, y en desarrollo de los decretos 1524 y 2253 de 1994, y

CONSIDERANDO QUE:

El inciso tercero del artículo 333 de la Constitución Política establece que “(e)l Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”.

El artículo 334 de la Constitución Política establece que “(l)a dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (…)”.

El artículo 365 de la Constitución Política establece que “(l)os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.

En la Ley 142 de 1994 se desarrollaron los fines de la intervención del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios para alcanzar los objetivos de: una garantía en la calidad del bien objeto del servicio; su disposición al usuario para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de las personas; una ampliación permanente en la cobertura aplicando sistemas de compensación en la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios; darle prioridad en la atención a las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; prestación continua e ininterrumpida, libertad de competencia y la prohibición al abuso de la posición de dominio; prestación eficiente y la obtención de economías de escala, garantizar a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación; establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.

Conforme a lo anterior y al artículo 11 de la mencionada ley, uno de los fines de la intervención en los servicios públicos es la prestación eficiente, continua e ininterrumpida de estos.

La Ley 142 de 1994 aplica a los servicios públicos domiciliarios de, entre otros, energía eléctrica y gas combustible, a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la mencionada ley, y a las actividades complementarias definidas en el capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta ley.

De acuerdo con el numeral 14.28 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio público domiciliario de gas combustible es el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.

Según lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, corresponde a las comisiones regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes prestan servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante y produzcan servicios de calidad.

De acuerdo con lo establecido en el literal a) del artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la CREG, regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía, proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia.

De acuerdo con lo establecido en el literal c) del artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la CREG establecer el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas combustible.

Conforme a la Ley 143 de 1994, al Estado le corresponde en relación con el servicio de electricidad: promover la libre competencia en las actividades del sector, impedir prácticas que constituyan competencia desleal o abuso de posición dominante en el mercado, regular aquellas situaciones en que por razones de monopolio natural, la libre competencia no garantice su prestación eficiente en términos económicos, asegurar la protección de los derechos de los usuarios y el cumplimiento de sus deberes, asegurar la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión de las actividades del sector, alcanzar una cobertura en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del país, que garantice la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores recursos del área rural, a través de los diversos agentes públicos y privados que presten el servicio, asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos I,II y III y los de menores ingresos del área rural, para atender sus necesidades básicas de electricidad.

Así mismo, en relación con el servicio de electricidad el Estado tiene los objetivos de: abastecer la demanda de electricidad de la comunidad bajo criterios económicos y de viabilidad financiera, asegurando su cubrimiento en un marco de uso racional y eficiente de los diferentes recursos energéticos del país, asegurar una operación eficiente, segura y confiable en las actividades del sector, mantener y operar sus instalaciones preservando la integridad de las personas, de los bienes y del medio ambiente y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos.

Según el artículo 5º de la Ley 143 de 1994, “(l)a generación, interconexión transmisión, distribución y comercialización de electricidad están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente; por esta razón, son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio y solidario, y de utilidad pública”.

Que la Ley 143 de 1994, artículo 6º, dispuso que las actividades relacionadas con el servicio de electricidad se regirán, entre otros principios, por el de eficiencia, el cual “obliga a la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que se garantice la prestación del servicio al menor costo económico”;

Que según el mandato contenido en el artículo 33 de la Ley 143 de 1994, “la operación del sistema interconectado se hará procurando atender la demanda en forma confiable, segura y con calidad del servicio mediante la utilización de los recursos disponibles en forma económica y conveniente para el país”.

En los artículos 16 de la Ley 143 de 1994 y los decretos 1683 de 1997 y 255 de 2004 se determinan las funciones de la UPME.

Conforme a lo anterior, la UPME tiene como objetivo planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con las entidades del sector minero energético, tanto entidades públicas como privadas, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos energéticos y mineros, así como producir y divulgar la información minero energética requerida.

La Ley 401 de 1997 dispuso en el parágrafo 2 de su artículo 11, que “las competencias previstas en la Ley 142 de 1994 en lo relacionado con el servicio público domiciliario, comercial e industrial de gas combustible, solo se predicarán en los casos en que el gas se utilice efectivamente como combustible y no como materia prima de procesos industriales petroquímicos”.

Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 978 del Código de Comercio, cuando la prestación de un servicio público está regulada por el gobierno, las condiciones de los contratos deberán sujetarse a los respectivos reglamentos.

Conforme a la Ley 143 de 1994, mediante Resolución 024 de 1995, la comisión reglamentó los aspectos comerciales del mercado mayorista de energía en el sistema interconectado nacional, que hacen parte del reglamento de operación.

Mediante Resolución 034 de 2001, la CREG dictó normas sobre funcionamiento del mercado mayorista de energía, entre otras, el pago de las reconciliaciones positivas a los generadores térmicos.

En junio de 2011, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Decreto 2100, “por el cual se establecen mecanismos para promover el aseguramiento del abastecimiento nacional de gas natural y se dictan otras disposiciones” y derogó los decretos 2687 de 2008 y 2730 de 2010.

El artículo 2º del Decreto 2100 de 2011, define agente importador de gas como la “(p)ersona jurídica que importa gas” y determina que “(c)uando el agente importador vende el gas importado para la atención del servicio público domiciliario de gas combustible, es un comercializador”.

Así mismo, el artículo 2º del Decreto 2100 de 2011, define agentes operacionales como las “(p)ersonas naturales o jurídicas entre las cuales se dan las relaciones técnicas y/o comerciales de compra, venta, suministro y/o transporte de gas natural, comenzando desde la producción y pasando por los sistemas de transporte hasta alcanzar el punto de salida de un usuario. Son agentes los productores-comercializadores, los comercializadores, los distribuidores, los transportadores, los usuarios no regulados y los almacenadores independientes (…)”.

Los generadores térmicos de electricidad son usuarios no regulados del servicio público domiciliario de gas natural.

El Capítulo II del Decreto 2100 de 2011 establece disposiciones relativas al abastecimiento de gas y a la confiabilidad del servicio.

El Decreto 2100 de 2011, en su artículo 11, dispone que la CREG establecerá los mecanismos y procedimientos de comercialización de la producción total disponible para la venta, PTDV, y de las cantidades importadas disponibles para la venta, CIDV, conforme a los lineamientos establecidos en dicha norma.

En el artículo 13 del Decreto 2100 de 2011 se establecen los lineamientos para la expedición de los mecanismos y procedimientos de comercialización, determinándose que la CREG “(…) deberá promover la competencia, propiciar la formación de precios eficientes a través de procesos que reflejen el costo de oportunidad del recurso, considerando las diferentes variables que inciden en su formación, así como mitigar los efectos de la concentración del mercado y generar información oportuna y suficiente para los agentes”.

Según el parágrafo del artículo 22 del Decreto 2100 de 2011, la comercialización del gas importado con destino al servicio público domiciliario deberá someterse a las mismas disposiciones expedidas por la CREG para la actividad de comercialización del gas de producción nacional.

Según lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto 2100 de 2011, relacionado con la libertad de precios: “…El precio del gas natural destinado a la importación o exportación será pactado libremente entre las partes: no obstante, si para realizar los respectivos suministros se utilizan tramos de gasoducto o gasoductos que hagan parte del Sistema Nacional de Transporte - SNT, este servicio se remunerará de acuerdo con los cargos aprobados por la CREG”.

Según lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2100 de 2011, la CREG tiene la facultad de implementar los mecanismos para incentivar la importación de gas natural con el fin de promover el abastecimiento de este energético.

La CREG conforme a las resoluciones 106, 139 y 182 de 2011, creó los incentivos para que los generadores térmicos a gas, respalden sus obligaciones en firme con GNI.

Mediante Resolución 054 de 2012, la CREG hizo público un proyecto de resolución de carácter general “Por la cual se establecen los criterios de confiabilidad, se fijan las reglas para la evaluación y la remuneración de los proyectos de inversión en confiabilidad del servicio público de gas natural”.

Mediante Resolución CREG 113 de 2012, la CREG hizo pública la propuesta regulatoria cuyo propósito es reglamentar los aspectos comerciales del mercado mayorista de gas natural, que hacen parte del reglamento de operación de gas natural.

Según los análisis efectuados antes y durante el periodo de consulta por la comisión con posterioridad a la publicación de la propuesta regulatoria relativa a la confiabilidad del servicio público de gas natural contenida en la Resolución CREG 054 de 2012, se evidenció que es necesario dar incentivos económicos para la prestación del servicio de gas natural importado, GNI, para el sector termoeléctrico, con el objeto de poder proveer generaciones de seguridad con este combustible.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario que la UPME, en cumplimiento del objetivo para el cual se creó, así como las funciones que vía las diferentes normativas se le han establecido, determine para las áreas operativas, definidas en el artículo 1º de la Resolución 63 de 2000, las probables generaciones de seguridad a ser suministradas por las plantas térmicas a gas en operación y que se requieran en cada uno de los años de periodo de análisis.

En este orden de ideas y con el propósito de asegurar la continuidad y eficiencia en la prestación del servicio de energía eléctrica, se considera que una vez la UPME efectúe las definiciones mencionadas en el considerando anterior, podrá realizar unas evaluaciones económicas del beneficio, del uso de GNI frente a la posibilidad actual o futura de que dichas plantas térmicas usen otros combustibles sustitutos en el caso de las generaciones de seguridad.

Conforme los resultados económicos aplicados a los estudios previos realizados por el operador del sistema eléctrico, la CREG propuso los incentivos económicos para el uso de GNI en generaciones de seguridad, en caso de que las evaluaciones de la UPME determinen el beneficio económico por el uso de dicho combustible.

Para facilitar la importación y comercialización del gas natural licuado, GNL en el mercado nacional, la CREG dentro de sus competencias determinadas por la Ley 143 de 1994 y el artículo 30 del decreto 2100 de 2011, establecerá a través de un mecanismo de procedimiento de competencia a la entrada, el cual garantice dentro del principio de eficiencia del mercado, un ingreso regulado que le garantice a los generadores térmicos contar con los servicios de infraestructura portuaria, para la importación del GNL, su almacenamiento y regasificación para colocarlo en un punto de entrada al SNT a fin de poder proveer las generaciones de seguridad con GNI.

La CREG dentro de sus competencias determinadas por la Ley 142 de 1994 y conforme lo dispuesto en el literal b. del numeral iv. del artículo 13 de la Resolución CREG 139 de 2011 o aquella que la modifique, adicione o sustituya, exigirá a los generadores térmicos contar con los servicios de un comercializador de gas importado, AC en los términos del Decreto 2100 de 2011. Comercializador que debe cumplir con lo establecido en el artículo 5º de la Resolución CREG 57 de 1996, modificado por la Resolución CREG 127 de 1996.

Mediante Resolución CREG 023 de 2013, la Comisión hizo público el proyecto de resolución. “Por la cual se establece un ingreso regulado por el uso de gas natural importado en generaciones de seguridad fuera de mérito”.

Durante el período de consulta se recibieron comentarios de las siguientes empresas y gremios:

E-2012-006756 Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes, Andesco, E-2012-006876 Empresa Global Proyectos de Ingeniería, EGPI, E-2012-006718 Gases del LLano S.A. Empresa de Servicios Públicos, LLanogas S.A. ESP, E-20013-002981 Isagén S.A. ESP. – Isagén, E-20013-003004 Chivor S.A. ESP, E-20013-003008 Codensa S.A. E.S.P., E-2013-003009 Termocalendaria Sociedad en Comandita por Acciones ESP, E-2013-003011 Gas Natural Fenosa, E-2013-003012 Cerrito Capital S.A., E-2013-003015 Asociación Colombiana de Gas Natural, Naturgas, E-2013-003017 Asociación Colombiana del Petróleo, E-2013-003025 Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, Asocodis, E-2013-003026 Celsia S.A. ESP, E-2013-003027 Emgesa S.A. E.S.P., E-2013-003029 Asociación Colombiana de Industriales, Andi, E-2013-003030 Asociación Nacional de Empresas Generadoras, Andeg, E-2013-003033 Empresas Públicas de Medellín ESP., EEPP Medellín, E-2013-003034 XM Compañía de Expertos en Mercados S.A. ESP, E-2013-003035 Transportadora de Gas Internacional S.A. ESP. – TGI, E-2013-003037 Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica, Acolgén, E-2013-003038 Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, E-2013-003039, Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe, Gecelca, E-2013-003040 Consejo Nacional de Operación, CON, E-2013-003041 Ecopetrol, E-2013-003042 Termobarranquilla S.A. ESP. – TEPSA, E-2013-003043 Empresa de Energía del Pacífico S.A. ESP. – EPSA, E-2013-003044 Promigas S.A. ESP. y E-2013-003045 Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes, Andesco.

Estos comentarios fueron analizados, estudiados y se responden en su integridad en el documento CREG 042 de 2013.

En cumplimiento de lo establecido en la Ley 1340 de 2009, el artículo 8º del Decreto 2897 de 2010 y la Resolución SIC 44649 de 2010, la CREG procedió a dar respuesta al cuestionario expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio SIC, encontrando que el presente acto no requiere ser remitido a la SIC por no tener incidencia en la libre competencia.

Según lo previsto en el artículo 9º del Decreto 2696 de 2004, concordante con el artículo 8º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación que mediante la presente resolución se adopta ha surtido el proceso de publicidad previo correspondiente según las normas vigentes, garantizándose de esta manera la participación de todos los agentes del sector y demás interesados.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas en su sesión 560 del 29 de mayo de 2013 acordó expedir esta resolución.