Gas Natural

RESOLUCIÓN CREG 132 DE 2018 (S.V)

Fecha de publicación en el diario oficial No. 50.810: 17 DIC. 2018 / Última actualización del editor: 28 FEB. 2022

Por la cual se resuelve una actuación administrativa iniciada de oficio en virtud de lo establecido en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994

Nota del Editor: Resolución derogada tácitamente por la Resolución CREG 011 de 2020.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas

En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por la Ley 142 de 1994 y de acuerdo con los decretos 2253 de 1994, 1260 de 2013 y el artículo 45 de la ley 1437 de 2011 y

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 14.28 de la Ley 142 de 1994 definió el servicio público domiciliario de gas combustible como el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible y estableció la actividad de comercialización como complementaria del servicio público domiciliario de gas combustible.

Según lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 142 de 1994, la construcción y operación de redes para el transporte de gas, así como el señalamiento de las tarifas por uso, se regirán exclusivamente por esa Ley.

En el artículo 34 de la Ley 142 de 1994 se consideran restricciones indebidas a la competencia, entre otras, la prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa.

El artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994 atribuyó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG- la competencia para establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas del servicio público domiciliario de gas combustible.

El artículo 87 de la Ley 142 de 1994 estableció que el régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

En virtud del principio de eficiencia económica definido en el numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo, esto es, que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia.

En virtud del principio de suficiencia financiera definido en el numeral 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, se debe garantizar a las empresas eficientes la recuperación de sus costos de inversión y sus gastos de administración, operación y mantenimiento –AOM, y permitir la remuneración del patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable.

Mediante la Resolución CREG 011 de 2003, la Comisión de Regulación de Energía y Gas aprobó los criterios generales para remunerar las actividades de distribución y comercialización de gas combustible, y las fórmulas generales para la prestación del servicio público domiciliario de distribución de gas combustible por redes de tubería.

Mediante Resolución CREG 136 de 2008, la Comisión de Regulación de Energía y Gas sometió a consideración de los agentes, usuarios y terceros interesados, las bases sobre las cuales se efectuarían los estudios para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución y comercialización de gas combustible por redes y la fórmula tarifaria, en el siguiente período tarifario.

Mediante la Resolución CREG 090 de 2012, la CREG ordenó publicar un proyecto de resolución a través del cual se presentaron los criterios generales propuestos para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería y se dictan otras disposiciones. Como resultado del proceso de consulta, mediante la Resolución CREG 202 de 2013 se establecieron los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería y se dictan otras disposiciones. Los comentarios al proyecto de resolución se consignan en el Documento CREG 146 de 2013 que acompaña la Resolución CREG 202 de ese año.

A través de la Resolución CREG 095 de 2015 se aprobó la metodología para el cálculo de la tasa de descuento que se aplica en las actividades de transporte de gas natural, distribución de gas combustible por redes, transporte de GLP por ductos, transmisión y distribución de energía eléctrica en el sistema interconectado nacional, y generación y distribución de energía eléctrica en zonas no interconectadas.

En la Resolución CREG 096 de 2015 se definen los valores de la prima por diferencias entre el esquema de remuneración del mercado de referencia y el esquema aplicado en Colombia ( ) y la tasa de descuento para la actividad de distribución de gas combustible por redes.

En desarrollo de la evaluación de las solicitudes tarifarias y debido a circunstancias evidenciadas en los análisis tarifarios realizados, la Comisión emitió la Resolución CREG 093 del 11 de julio de 2016 mediante la cual adopta la medida de revocatoria parcial de la Resolución CREG 202 de 2013, en aspectos relacionados a la determinación de los niveles eficientes de gastos de Administración, Operación y Mantenimiento –AOM- y Otros Activos, recursos públicos con destinación a inversión en redes de distribución y demanda. También se ordena el archivo de unas actuaciones tarifarias.

A través de la Resolución CREG 095 de 2016 se ordenó hacer público el proyecto de resolución “Por la cual se complementa la Resolución CREG 202 de 2013 y se definen otras disposiciones” con el propósito de establecer nuevamente los aspectos revocados para la aplicación de la metodología de remuneración de la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería consignada en la Resolución CREG 202 de 2013 y sus modificatorias, y de complementarla mediante nuevas disposiciones.

La Resolución CREG 066 de 2017 presenta ajustes realizados a la propuesta consignada en la Resolución CREG 095 de 2016, esto es, a las metodologías para determinar los niveles eficientes para la remuneración de los gastos de AOM y de Otros Activos, además de disposiciones asociadas a la demanda y a la conformación de mercados cuya inversión en infraestructura fue realizada parcial o totalmente con recursos públicos del Fondo Especial de Cuota de Fomento, del Fondo Nacional de Regalías, de las Alcaldías, de las Gobernaciones, de los entes territoriales y de otros.

Mediante la Circular CREG 065 de 2017 la Comisión requirió información de los gastos de AOM de las empresas distribuidoras de gas combustible por redes de tubería para las vigencias comprendidas entre los años 2014 a 2016.

Mediante la Circular CREG 027 de 2018 la Comisión solicitó información de los Otros Activos de las empresas distribuidoras de gas combustible por redes de tubería para las vigencias comprendidas entre los años 2014 a 2016.

Mediante Resolución CREG 090 de 2018 se establecieron los aspectos revocados mediante la Resolución CREG 093 de 2016 en materia de: i) Gastos de Administración, Operación y Mantenimiento, ii) Otros Activos, iii) Mercados Relevantes de Distribución y iv) Demandas de Volumen. Así mismo, se incorporan disposiciones en relación con la aplicabilidad de dichas normas y se precisa la vigencia de los cargos que se aprueben con base en estas disposiciones.

Las resoluciones CREG 202 de 2013 y 090 de 2018 establecen los criterios generales para remunerar la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería. Esto permite contar con los elementos necesarios para aprobar de manera definitiva los cargos de distribución de gas combustible.

Una vez publicada la Resolución CREG 090 de 2018 y durante la definición del cronograma y requerimientos necesarios para llevar a cabo las solicitudes de aprobación de cargos, la Comisión identificó que la clasificación de los municipios por Grupo G de la Tabla 1 del ANEXO 20 del Artículo 11 de la mencionada resolución no era consistente con la publicada en la Resolución CREG 066 de 2017. Lo anterior, generó una revisión detallada del contenido de la Resolución CREG 090 de 2018.

Mediante Circular CREG 060 de 2018 esta Comisión publicó para conocimiento de las empresas distribuidoras de gas combustible, de la Superintendencia de Servicios Públicos y de terceros interesados en general, la existencia de errores en la Resolución CREG 090 de 2018.

Así mismo, informó que esta Comisión adelantaría una actuación administrativa de manera oficiosa con fundamento en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994 a efectos de determinar la existencia de graves errores de cálculo que lesionen injustamente los intereses de los usuarios o de las empresas en relación con lo descrito en la mencionada Circular, siendo necesario resolver dicha actuación, para que las empresas distribuidoras de gas combustible puedan llevar a cabo las solicitudes de aprobación de cargos para Mercados Relevantes de Distribución para el Siguiente Periodo Tarifario y expedir el cronograma, así como los requerimientos necesarios a que hace referencia el artículo 14 de la Resolución CREG 090 de 2018 por parte de la Dirección Ejecutiva.

El artículo 126 de la Ley 142 de 1994, sobre la vigencia de las fórmulas tarifarias establece lo siguiente:

“Artículo 126. Vigencia de las fórmulas de tarifas. Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un período igual. Excepcionalmente podrán modificarse, de oficio o a petición de parte, antes del plazo indicado cuando sea evidente que se cometieron graves errores en su cálculo, que lesionan injustamente los intereses de los usuarios o de la empresa; o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que comprometen en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas.

Vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas.” (Resaltado fuera de texto)

El artículo en mención precisa que dentro del período de vigencia de las fórmulas tarifarias, de oficio o a solicitud de parte, las fórmulas tarifarias sólo podrán modificarse cuando i) sea evidente que se cometieron graves errores en su cálculo que lesionan injustamente los intereses de los usuarios o de las empresas, o ii) que existen razones de caso fortuito o fuerza mayor que comprometan en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas.

Como resultado de los análisis desarrollados por la Comisión a partir de los errores enunciados en la Circular, se identificó la existencia de dos tipos de errores, uno de carácter formal y otros dentro del procedimiento de cálculo.

Los errores de procedimiento de cálculo se asocian a:

1. El cómputo de la variable denominada “Índice de Temperatura- TEMPER”.
2. La no normalización de la variable “Costos del POT-POTidx” dentro del procedimiento de transformación de las variables.
3. La asignación de los municipios a la Metodología M.
4. Los datos cargados por la Comisión como insumo para el cálculo de los porcentajes estimados de Otros Activos.

En cuanto al numeral 1, se identificó un error en el procedimiento de cálculo de la variable “Índice de Temperatura- TEMPER” ya que se incluyó en el ejercicio de conglomerados como una variable continua y no como una variable discreta. La descripción del error de la variable “Índice de Temperatura- TEMPER” se encuentra en el numeral “2.1. Errores de procedimiento de cálculo para asignación de Grupo G” del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

Respecto al numeral 2, se identificó un error en el procedimiento de transformación (i.e., definido como un procesamiento de las variables entre sí) de las variables utilizadas en el desarrollo de la metodología de conglomerados, toda vez que no se normalizó la variable “Costos del POT-POTidx”. La descripción del error del procedimiento de transformación de la variable “Costos del POT-POTidx” se encuentra en el numeral “2.1. Errores de procedimiento de cálculo para asignación de Grupo G” del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

Los anteriores errores afectan la asignación del “Grupo G” de los municipios de Manzanares (Caldas), Manaure del Cesar (Cesar) y Sopetrán (Antioquia).

En relación al numeral 3, se identificaron dos errores en el código: (i) se contaron 12 años a partir de la fecha de referencia que corresponde al año 2016 para el cómputo de la Metodología M=1 y (ii) se contaron 4 años a partir de la fecha de referencia que corresponde al año 2016 para el cálculo de la Metodología M=3. La descripción del error para la asignación de los municipios a la Metodología Tarifaria M se encuentra en el numeral “2.2. Error de procedimiento de cálculo para la asignación de Metodología Tarifaria M” del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

Esto conlleva a que municipios cuya prestación del servicio inició en los años 2003 o 2004, fueran clasificados en la Metodología M=1 cuando corresponden a Metodología M=2. De igual manera, municipios cuya prestación del servicio inició en el año 2012 fueron clasificados en Metodología M=2 cuando corresponden a Metodología M=3.

Los referenciados numerales 1 a 3 hacen parte de los errores identificados en el procedimiento de cálculo para la metodología de conglomerados.

Ahora bien, respecto al numeral 4, se identificaron errores en la información cargada como insumo para el cálculo, dado que para los Otros Activos se tomó información adicional a las Circulares CREG 027 de 2018 y 004 de 2017, incidiendo en el cálculo del porcentaje estimado de Otros Activos. Adicionalmente para la Base Regulatoria de Activos –BRA- se duplicó información en el año 2016 para algunos municipios. Este error incide en el cálculo de (i) el porcentaje estimado de Otros Activos y (ii) la razón de los gastos de AOM/BRA.

Estos errores afectan el procedimiento de cálculo para la metodología de conglomerados (Grupo G) y la asignación de Metodología M, así como los porcentajes eficientes de los Otros Activos, conllevando a una indebida aplicación y afectación al criterio tarifario de eficiencia económica dentro de la metodología de remuneración de la actividad de distribución de gas combustible en el marco de la Resolución CREG 090 de 2018. La descripción del error de procedimiento de cálculo de los porcentajes eficientes de Otros Activos en relación con los datos cargados por la Comisión como insumo se encuentra en el numeral 3 del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

En consecuencia, se concluye que estos errores se enmarcan dentro de los presupuestos de la causal de “grave error de cálculo” prevista en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994 de acuerdo con el análisis expuesto en el numeral 1.2 “Grave Error de Cálculo. Alcance y aplicación del artículo 126 de la Ley 142 de 1994” del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

Adicionalmente, es relevante señalar que las actuaciones administrativas de revisión tarifaria adelantadas en ejercicio y aplicación del artículo 126 de la Ley 142 de 1994, incluidas aquellas que se fundamenten en la existencia de un grave error de cálculo, no están dirigidas a cuestionar la validez o la legalidad de los actos administrativos en los cuales se sustenta la definición de las metodologías tarifarias y/o de los cargos o las tarifas.

Lo anterior, toda vez que la aplicación del artículo 126 de la Ley 142 de 1994 consagra una facultad excepcional en cabeza del regulador cuando, una vez definidos los aspectos o fórmulas de carácter tarifario dentro de una metodología de remuneración de alguna de las actividades que hacen parte de la prestación de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, así como definido un cargo o tarifa, estos podrán ser revisados atendiendo la procedencia de alguna de las causales allí previstas, con el fin de llevar a cabo una correcta y debida aplicación de los criterios tarifarios, entre otros, de eficiencia económica y suficiencia financiera.

La expedición de la presente resolución se limita a realizar la corrección de los errores de cálculo anteriormente enunciados, en aplicación de lo definido en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, toda vez que la metodología de remuneración de la actividad de distribución de gas combustible por redes ya ha sido definida a través de las resoluciones CREG 202 de 2013 y 090 de 2018.

En este sentido, la corrección de estos errores de cálculo no modifican aspectos metodológicos establecidos en la Resolución CREG 090 de 2018 en relación con:

i) La forma en que se determina el porcentaje de los gastos eficientes de AOM respecto de la Base Regulatoria de Activos el cual se obtiene a partir del mínimo entre los tres factores allí dispuestos (la semisuma entre la razón AOM y BRA reportada a 2016 y la razón de los AOM y la BRA aprobada bajo la metodología de la Resolución CREG 011 de 2003, el Gasto de AOM máximo a reconocer, y la razón AOM y BRA reportada a 2016).

ii) La forma en que se determina el porcentaje de Otros Activos eficientes el cual se obtiene a partir del mínimo entre los tres factores allí dispuestos (el Promedio entre el porcentaje de Otros Activos remunerado y el reportado a 2016, el Porcentaje de Otros Activos máximo a reconocer, y el Porcentaje de Otros Activos reportados a 2016)

iii) La forma en que se ajusta la demanda de uso residencial a través de un Delta de Demanda el cual resulta de la diferencia entre la demanda residencial ajustada (i.e. por efecto por del Factor de Uso Eficiente – FUE) y la demanda residencial que se presente en una solicitud tarifaria.

Por lo anterior, el regulador se encuentra facultado en el marco de la Ley 142 de 1994 para llevar a cabo de manera directa la corrección de los graves errores de cálculo cuando lesionen injustamente a los usuarios o a las empresas y frente a los cuales se establezca su procedencia, ya sea de oficio o a petición de parte. Esto implica que la decisión que ajuste dichos errores dentro de una fórmula o un aspecto tarifario que haga parte de una metodología, en el marco de dicha norma, no se encuentra sometida al trámite de consulta previsto en el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, como en el artículo 2.2.13.3.2 del Decreto 1078 de 2015.

El alcance y aplicación de los conceptos “lesión injusta” e “intereses de los usuarios o empresas” se encuentra en el numeral 1.2 del Documento CREG 100 de 2018 que hace parte integral de la presente resolución.

Adicionalmente, se identifica la existencia de un error formal relacionado con la numeración de la Tabla 1, clasificación de los municipios por características físicas y metodología tarifaria, del ANEXO 20 “Metodología para la clasificación de municipios por grupo y antigüedad de prestación de Servicio Metodología Tarifaria”, toda vez que en la columna “GRUPO G” la numeración del Grupo 1 corresponde al Grupo 3 y del Grupo 3 corresponde al Grupo 1.

En este sentido, establece la Comisión que dicho error se ajusta a los presupuestos del artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el mismo se considera como un error de transcripción, el cual no genera cambios en sentido material de la aplicación de la clasificación de los municipios por características físicas y metodología tarifaria. Esta norma establece lo siguiente:

“Artículo 45. Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda.”

Con base en los anteriores considerandos, le corresponde a esta Comisión en el marco del artículo 126  establecer los artículos 8, 9, 10 y 11 de la Resolución CREG 090 de 2018 a efectos de corregir y eliminar los errores de cálculo identificados, con el fin de que se lleve a cabo una debida aplicación de la metodología de remuneración de la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería, así como de los criterios tarifarios de eficiencia económica y suficiencia financiera a que hace relación el artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

Conforme al Decreto 2897 de 2010 y la Resolución SIC 44649 de 2010, la Comisión de Regulación de Energía y Gas dio respuesta al cuestionario adoptado por la Superintendencia de Industria y Comercio para la evaluación de la incidencia sobre la libre competencia del presente acto administrativo, el cual se encuentra en el Documento CREG 100 de 30 de octubre de 2018.

Así mismo, en el documento CREG se encuentran expuestas las consideraciones hechas por la Comisión en relación con los antecedentes, la aplicación y el alcance del artículo 126 de la Ley 142 de 1994. De igual forma, se detallan los errores de procedimiento de cálculo para la metodología de conglomerados identificados, el error de procedimiento de cálculo de los porcentajes eficientes de otros activos y el error formal relacionado con la numeración de la tabla 1 con cada uno de sus correcciones.  

Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que la presente resolución corresponde a una medida adoptada a efectos de resolver una actuación administrativa adelantada de oficio por parte de la CREG en aplicación a lo previsto en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, el presente acto administrativo no requiere ser remitido a la SIC para los efectos establecidos en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, reglamentado por el Decreto 2897 de 2010, por no tener incidencia sobre la libre competencia.

Una vez realizados los análisis correspondientes por parte de la CREG en relación con i) la aplicación del artículo 126 de la Ley 142 de 1994 en materia de revisión tarifaria de oficio y la existencia de un grave error de cálculo en el caso concreto, ii) la aplicación del artículo 45 de la ley 1437 de 2011 por error formal, en sesión No. 885 del 30 de octubre de 2018, la Comisión aprobó la siguiente decisión mediante la cual se establece la naturaleza de los errores identificados y el contenido de los artículos  8, 9, 10 y 11 de la Resolución CREG 090 de 2018.

R E S U E L V E:

ART. 1º— Establézcase la identificación de cuatro graves errores de cálculo en relación con: i) el cómputo de la variable denominada “Índice de Temperatura- TEMPER”, ii) la no normalización de la variable “Costos del POT-POTidx” dentro del procedimiento de transformación de las variables, iii) la asignación de los municipios a la Metodología M y iv) los datos cargados por la Comisión como insumo para el cálculo de los porcentajes estimados de Otros Activos, todo lo anterior en los términos del artículo 126 de la Ley 142 de 1994.

ART. 2º— Establézcase la identificación de un error formal en relación con la numeración de la Tabla 1, clasificación de los municipios por características físicas y metodología tarifaria, del ANEXO 20 “Metodología para la clasificación de municipios por grupo y antigüedad de prestación de Servicio Metodología Tarifaria” en los términos del artículo 45 de la Ley 1437 de 2011.

Artículo 3. El artículo 8 de la Resolución CREG 090 de 2018 quedará así:

“Artículo 8. Establézcase el ANEXO 9 citado en el literal b) del numeral 9.4. de la Resolución CREG 202 de 2013 correspondiente a Otros Activos, modificado por las ResolucionesCREG 138 de 2014, CREG 125 de 2015 y revocado por la Resolución CREG 093 de 2016, así: 

ANEXO 9

OTROS ACTIVOS

El porcentaje eficiente de Otros Activos que resulte de la aplicación de lo contenido en este Anexo se aplicará a cada Mercado Relevante de Distribución para el Siguiente Período Tarifario, conforme a lo establecido en el literal b) del numeral 9.4 del Artículo 9 de la presente resolución.

El porcentaje de Otros Activos eficiente que se reconocerá durante el próximo período tarifario, se estimará de acuerdo al procedimiento que a continuación se describe:

9.1. Porcentaje de Otros Activos para Mercados Relevantes de Distribución para el Siguiente Período Tarifario conformados a partir de Mercados Existentes o Agregación de Mercados Existentes de Distribución.

1. Se toma la información reportada por las empresas distribuidoras a la CREG para la vigencia 2016. Esta información corresponde a las cuentas de Otros Activos y arrendamientos reportada por las empresas prestadoras del servicio según la Circular CREG 027 de 2018.